il pluralismo dell’informazione
TESI DI LAUREA TRIENNALE
GUIDO PULCHER
Mat. n° 234791
“IL PLURALISMO DELL’INFORMAZIONE NELLE PIU’ RECENTI SENTENZE DELLA CORTE COSTITUZIONALE”
Capitolo I
“Il principio di pluralismo dell’informazione come pietra angolare della democrazia”
Una sentenza della Corte costituzionale (n. 84 del 1969) definisce la libertà di manifestazione del pensiero come “pietra angolare dell’ordine democratico”[1], questa libertà nel nostro ordinamento si fonda sull’articolo 21 della Costituzione.
L’articolo 21 Cost. è stato richiamato dalla sentenza per includere nell’ambito della sua tutela la libertà di propaganda ma vedremo come questa si intrecci inscindibilmente con il principio di pluralismo dell’informazione ed è in questo senso che si è sviluppata la giurisprudenza della Corte nell’arco degli ultimi cinquant’anni.
Per affrontare lo studio della giurisprudenza costituzionale sul pluralismo dell’informazione può essere utile porre alcune premesse di carattere generale muovendo dalla considerazione che nella seconda metà del XX secolo il dibattito si è concentrato sul mezzo televisivo a causa del fatto che questo si è rapidamente imposto come mezzo di comunicazione di massa più diffuso e per le particolarità che lo distinguono da quelli tradizionali. Senza arrivare a condividere pienamente l’affermazione che “oggi il popolo sovrano opina come la televisione lo induce ad opinare“[2], è tuttavia pacifico che il mezzo televisivo è caratterizzato da una forte capacità suggestiva e che esso conferisce ai messaggi veicolati una forza di penetrazione e un’efficacia persuasiva estranea agli altri media. Un accenno alle caratteristiche del mezzo televisivo e alla discussione sulla sua disciplina permetterà di comprendere meglio la portata e le implicazioni delle decisioni della Corte in materia.
Le caratteristiche peculiari del messaggio televisivo si possono rapidamente riassumere distinguendo tre profili; il primo riguarda le modalità di fruizione: mentre per leggere un quotidiano o per guardare un film al cinema sono necessari svariati atti di volontà, per guardare le televisione ne basta uno solo, premere il pulsante di accensione; la televisione accompagna la nostra vita con continuità impensabile per altri mezzi. Il secondo profilo riguarda le caratteristiche intrinseche del mezzo, Hannah Arendt ricorda che “in greco la parola “sapere” deriva dalla parola “vedere”. Vedere è eidein, sapere è eidenai, cioè aver visto: prima si vede e poi si conosce”.[3] Il terzo ed ultimo profilo riguarda le tendenze della programmazione televisiva, si deve ricordare che la televisione privata si è formata come impresa in un mercato nel quale la domanda è rappresentata dagli inserzionisti pubblicitari e l’offerta è rappresentata dall’audience che le emittenti possono assicurare all’inserzionista.[4] Da qui deriva l’ovvia conseguenza che le imprese televisive, cercando di massimizzare i ricavi, cercano di conseguenza di massimizzare la loro quota di pubblico privilegiando la soddisfazione dei gusti del pubblico medio differenziando al massimo i loro prodotti.[5] La Corte costituzionale ha più volte ripreso questi concetti nelle sue sentenze sulla disciplina della televisione, per giustificare una sua disciplina differenziata rispetto alla stampa; “la forza suggestiva della immagine unita alla parola” e la “notoria capacità di immediata e capillare penetrazione nell’ambito sociale attraverso la diffusione nell’interno delle abitazioni” sono state invocate dalla Corte al fine di dimostrare che la televisione dispieghi “una peculiare capacità di persuasione e di incidenza sulla formazione dell’opinione pubblica nonché sugli indirizzi socioculturali, di natura ben diversa da quella attribuibile alla stampa”(sentenza n. 148 del 1981).
La limitata possibilità di accesso come operatore sul mercato televisivo ha poi fatto sollevare osservazioni sulla qualificazione giuridica della possibilità di trasmettere e di informare, e che “rende improprio ogni riferimento all’esercizio di libertà e consente di parlare di potere“[6]. Altra parte della dottrina ha sottolineato in risposta, che il potere in senso giuridico è quello che produce effetti autoritativi, cioè incidenti sulla sfera giuridica di altri soggetti indipendentemente dalla loro volontà; il potere dell’informazione ricadrebbe invece nella categoria dei “poteri di fatto” o “poteri sociali” che sono tali solo sul piano sociologico.[7] La notazione appare corretta e porta quindi alla possibilità di un intervento legislativo in limitazione o regolamentazione di quello che viene riconosciuto, seppur come “sociale” o “di fatto”, un potere.
La disciplina della libertà di informare, definita come potere sociale, viene indicata tra le nuove frontiere del costituzionalismo[8] anche se in tradizioni giuridiche distanti dalla nostra, questo problema è stato affrontato come preliminare a tutti gli altri. Nella tradizione liberale la libertà di espressione del pensiero è garantita dal primo emendamento della Costituzione Americana; a questo viene attribuito il ruolo di garante del “libero mercato delle idee” nel quale la verità è destinata ad imporsi attraverso un processo di ponderazione delle opinioni da parte dei destinatari ed è per questo che va garantito dallo Stato il carattere aperto e competitivo di questo mercato.[9] Questa concezione della libertà di manifestazione del pensiero si colloca nella tradizione anglosassone di John Milton e John Stuart Mill, più recentemente però un altro maestro di quella tradizione, rilevando la grande capacità persuasiva della televisione ha addirittura proposto l’istituzione di una “patente” per i produttori televisivi affermando che “la democrazia consiste nel mettere sotto controllo il potere politico [...]. Non ci dovrebbe essere alcun potere incontrollato in una democrazia. Ora è accaduto che questa televisione sia diventata un potere politico colossale. Una democrazia non può esistere se non si mette sotto controllo la televisione“.[10]
Negli ultimi anni si sono moltiplicati gli studi sull’influenza della televisione rispetto alle conoscenze, agli atteggiamenti e, soprattutto, alle tendenze politiche degli spettatori; non entrando nello specifico di questi studi, si può ricordare come questi abbiano superato la concezione tradizionale dello spettatore passivo privo di qualsiasi filtro critico e si siano soffermati sullo studio della c.d. “agenda setting”[11]. Il fenomeno in questione assume come fondamento la convinzione che i media possono “manipolare la salienza” dei problemi dei cittadini, possono “modificarne la gerarchia delle preoccupazioni“, possono alterarne le priorità politiche, “possono dire alla gente «a che cosa pensare», questione ben diversa da quel dire alla gente «cosa pensare»“[12] su cui si basavano i primi studi in materia di effetti delle comunicazioni. Nel contesto della formazione dell’opinione pubblica, il fenomeno dell’agenda setting, viene utilizzato per spiegare l’effetto di “priming”[13]. Richiamando l’attenzione su alcuni aspetti della vita politica, i media “definiscono i criteri in base ai quali il giudizio degli elettori si esprime“. Ad esempio, se i media concentrassero l’attenzione del pubblico sulla criminalità, essi farebbero della criminalità il parametro secondo il quale il pubblico valuta l’operato, le posizioni e la credibilità dei vari partiti e candidati, influenzando in questo modo le intenzioni di voto. Il fenomeno del priming influenza quindi il “terreno” di scontro tra le forze politiche a livello mediatico ma le variabili dell’influenza sul voto da parte dei media e della televisione in particolare, sono talmente variegate che gli si può attribuire un’influenza soltanto marginale sul voto complessivo di un paese. D’altra parte non si possono non ricordare gli esempi delle elezioni presidenziali americane del 2000 e le elezioni politiche italiane del 2006 per evidenziare come “quando la distanza tra i due principali contendenti non è eccessiva, gli elettori «marginali» possono rivelarsi i veri bilancieri del voto“.[14]
Capitolo II
“Cenni storici: origine e fine del monopolio statale”
Sommario: 1. Vicende storiche anteriori la Costituzione— 2. L’assemblea costituente e la redazione dell’art. 21— 3. La sentenza n. 59 del 1960— 4. Le sentenze nn. 225 e 226 del 1974— 5. La riforma del 1975— 6. La sentenza n. 202 del 1976
1. Vicende storiche anteriori la Costituzione
In Italia, la prima legge relativa alle radiodiffusioni fu la l. 30 giugno 1910 n. 395, con la quale si affermò il principio, rimasto in vigore fino al 1975, della riserva statale nel settore delle telecomunicazioni. La riserva era molto ampia, dal momento che si riferiva a qualsiasi impianto; in particolare l’art. 1 prescriveva che dovessero essere riservati al Governo “lo stabilimento e l’esercizio di impianti radiotelegrafici e radiotelefonici ed in generale di tutti quelli per i quali nello stato o nelle colonie dipendenti, a terra o sulle navi, si impiega energia allo scopo di ottenere effetti a distanza, senza l’uso di conduttori “[15]. Lo stato però non si assunse la gestione diretta delle radiodiffusioni, che a quell’epoca erano in una fase poco più che sperimentale, ma disciplinò con la stessa legge un meccanismo di concessione che avrebbe garantito un controllo sicuro sull’attività gestita da altri soggetti.
Questa fase sperimentale terminò nel 1924, non appena la radiodiffusione iniziò a realizzarsi come fenomeno di massa, dopo alcuni interventi legislativi di scarsa importanza, si arrivò alla concessione esclusiva del servizio ad una società denominata URI (Unione Radiofonica Italiana). Tra le regole concessive si possono ricordare la durata della concessione per sei anni, la previsione di alcuni vincoli per tutelare l’”italianità” della società (dovevano essere italiani: la proprietà del 55% delle azioni, due terzi degli amministratori, i tre quarti del personale direttivo ed amministrativo), l’obbligo, rimasto inalterato fino al 1952, di tenere a disposizione del Governo gli impianti per eventuali trasmissioni di interesse pubblico e altre norme che, testimoniano la volontà del nuovo regime fascista di controllare l’innovativo mezzo di comunicazione, così come quelli tradizionali.
Questa situazione non durò a lungo a causa dei rapidi sviluppi tecnologici nel settore. Nel 1927 fu approvata una nuova riforma dell’intero sistema (r.d.l. 17 novembre 1927 conv. nella legge 17 maggio 1920 n. 1350) la quale, oltre che razionalizzare l’assetto complessivo, cambiò il nome della società concessionaria in EIAR (Ente Italiano per le Audizioni Radiofoniche) e ridefinì il rapporto dell’ente con il Governo in senso restrittivo. Al consiglio di amministrazione dovevano ora sedere 4 membri di nomina governativa e le nomine del presidente e dell’amministratore delegato erano soggette ad approvazione del Governo. Ulteriori limiti erano imposti nell’ambito della programmazione: la società doveva predisporre un piano annuale delle trasmissioni da sottoporre all’approvazione del Ministero delle Comunicazioni e il piano stesso poteva essere modificato d’ufficio dal ministero stesso in ragione di eventuali necessità di ordine pubblico.
Presso il ministero delle Comunicazioni, fu istituito con lo stesso decreto, il Comitato superiore di vigilanza, al quale spettava il compito di “esercitare l’alta vigilanza sul servizio delle radio audizioni circolari e studiare tutti i provvedimenti in grado di concorrere al miglioramento del servizio“. Funzione pratica del comitato fu quella di censurare i contenuti ritenuti scomodi dal regime.[16]
Ulteriore intervento di rilievo fu la l. 13 aprile 1933 n. 336, con la quale fu data una delega al Governo per riordinare in un solo testo l’ampia normativa che si era venuta a formare. Sulla base di questa delega, nel 1936 fu approvato il “Codice postale e delle telecomunicazioni”, che, pur non contendo elementi di novità rispetto alla disciplina precedente, rappresentò una semplificazione della normativa e disegnò l’assetto che rimase sostanzialmente invariato fino al 1975.[17]
2. L’assemblea costituente e la redazione dell’articolo 21
L’attenzione che i costituenti posero sull’argomento delle telecomunicazioni fu modesto; gran parte della discussione fu assorbita dall’esame delle problematiche riguardanti la stampa. Gli onorevoli Montagnana e Cavallari che tendeva a garantire ai cittadini l’effettivo esercizio del diritto di libera manifestazione del pensiero e a escludere ogni monopolio, ma tali previsioni vennero fatte confluire nell’attuale V comma dell’art. 21 Cost.
Qualche accenno in più lo si può trovare nelle discussioni in assemblea e in commissione. L’on. Dossetti propose di tenere distinte le due espressioni del pensiero, la stampa, da un lato, e gli altri mezzi d’informazione, dall’altro, rilevando che: “La stampa è mezzo immediato di comunicazione ma rispetto soltanto ad un soggetto passivo, che voglia assoggettarsi a ricevere l’espressione del pensiero altrui. Altri mezzi di comunicazione del pensiero sono invece tali da costringere l’individuo a trovarsi soggetto passivo di comunicazione, indipendentemente da una scelta più specifica, come può essere fatta per il libro o per il giornale. Si pensi alla radiofonia e, per certe ipotesi, alla cinematografia”. L’on. Basso, pur contrario alla distinzione, in sede di enunciazione generale ammise la possibilità “di sottoporre i mezzi di comunicazione diversi dalla stampa ad una disciplina differente soprattutto in considerazione della diversa tecnica di espressione”. [18]
Alla fine del dibattito venne approvato l’attuale art. 21 che include il problema della radiodiffusione nell’espressione del primo comma: “Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto ed ogni altro mezzo di diffusione” ma senza alcun riferimento specifico, probabilmente seguendo l’esempio di altre costituzioni europee che negli stessi anni avevano omesso di considerare il problema in termini specifici.
3. La sentenza n° 59 del 1960
In quegli stessi anni, anche a seguito della particolare situazione politica, vennero introdotte diverse novità in materia: tra le altre, l’EIAR cambiò denominazione in RAI (Radio Audizioni Italia) e, nel 1947, furono istituiti due nuovi organi di controllo sulle radiodiffusioni circolari, il Comitato per la determinazione delle direttive di massima culturali, artistiche, educative e la Commissione parlamentare di vigilanza sulle radiodiffusioni.
Nel 1952, con il rinnovo della concessione per un periodo di vent’anni, si affacciò sulla scena la televisione, tanto che la denominazione della concessionaria divenne “RAI-Radiotelevisione italiana”. Le nuove norme riguardanti la società prescrissero l’obbligo della titolarità in capo all’IRI (Istituto per la Ricostruzione Italiana) della maggioranza assoluta delle azioni, la limitazione dello scopo sociale all’esercizio dei servizi, al loro sviluppo e al loro potenziamento, il divieto di avere pacchetti azionari o partecipazioni in altre società senza l’autorizzazione del Ministero delle Poste. I membri in rappresentanza dell’esecutivo passarono da quattro a sei, tra cui il presidente, l’amministratore delegato e il direttore generale. Con questa nuova convenzione si venne a creare un assetto duraturo che legava in modo strettissimo i vertici RAI con l’esecutivo. Per quanto riguarda il finanziamento si scelse un sistema basato sul concorso di un canone di utenza e sui proventi della pubblicità commerciale.[19]
Su questo assetto normativo ebbe modo di pronunciarsi con la prima sentenza significativa in materia la Corte Costituzionale. La sentenza n. 59 del 1960 riguardò in particolare il regime di monopolio: nel rigettare una richiesta di illegittimità del monopolio pubblico sollevata dal Consiglio di Stato nell’ambito di una causa tra la società “Il Tempo TV” ed il Ministero delle Poste, la Corte fondò la propria motivazione su un triplice ordine di motivi. 1) “L’oggettiva limitazione delle risorse” (bande di frequenza), che impediva un’astratta parificazione della disciplina della televisione a quella della radio o degli altri mezzi di comunicazione, che non incontrano lo stesso limite. Assumendo questo presupposto la Corte affermò che un regime di libero mercato avrebbe portato inevitabilmente alla creazione di un oligopolio comunque contrario al principio del pluralismo informativo, sicchè, facendo riferimento all’art. 43 Cost., legittimò l’inclusione dell’impresa radiotelevisiva nel novero di quelle sottratte alla libera iniziativa privata. 2) Passando poi ad occuparsi di possibili contrasti della normativa rispetto all’art. 21 Cost., la Corte aggiunse che “le ridotte possibilità di accesso” garantite alle diverse componenti sociali giustificano il monopolio pubblico, perché questo, pur non essendo l’unico regime astrattamente conforme a Costituzione, assolve in pieno al compito di assicurare il pluralismo informativo. 3) Sempre con riferimento all’art. 21 Cost la sentenza aggiunse che “allo Stato monopolista di un servizio destinato alla diffusione del pensiero incombe l’obbligo di assicurare, in condizioni di imparzialità e obbiettività, la possibilità potenziale di goderne – naturalmente nei limiti che si impongono per questa come per ogni altra libertà, e nei modi richiesti dalle esigenze tecniche e di funzionalità – a chi sia interessato ad avvalersene per la diffusione del pensiero nei vari modi del suo manifestarsi”.
Nel pronunciare questa sentenza la Corte fu cosciente del ruolo “politico” che avrebbe assunto con una pronuncia liberalizzatrice, in quanto una dichiarazione di incostituzionalità avrebbe modificato completamente l’assetto del sistema legittimando l’iniziativa privata nel campo della radiotelevisione. Pur essendo una scelta costituzionalmente legittima, la liberalizzazione del sistema doveva essere di competenza legislativa, per le molte implicazioni che la Consulta aveva messo in risalto; il legislatore dell’epoca invece, rassicurato dalla legittimità del monopolio non tenne conto delle indicazioni contenute nella sentenza stessa, dimenticando le riserve, in primis quella sull’accesso.[20]
La Rai si mosse per attuare le indicazioni della Corte istituendo, nel 1962 “Tribuna politica”, una trasmissione che avrebbe dovuto consentire una certa presenza e libertà di espressione alle diverse forze politiche e sindacali presenti nel paese. Il primo regolamento di “Tribuna Politica” fu adottato con il parere favorevole della Commissione parlamentare di vigilanza secondo il decreto del 1947 che aveva assegnato alla Commissione competenze specifiche in questa materia.[21]
4. Le sentenze n. 225 e 226 del 1974
Durante gli Anni Sessanta si scatenò una campagna stampa contro la Rai e contro tutto l’assetto del sistema radiotelevisivo; con al centro la censura, il rapporto con le forze politiche e il monopolio. Le tecnologie disponibili erano cresciute in modo esponenziale e le motivazioni su cui la Corte aveva basato la sentenza del 1960 parevano ormai superate.[22]
Nel 1971 il pretore di Poggibonsi, seguito da altri magistrati, sollevò una questione di costituzionalità riguardante il monopolio, facendo leva su due argomenti: l’infondatezza della tesi relativa alla limitatezza delle frequenze disponibili, e l’illegittimità della normativa vigente non rispettosa delle prescrizioni della Corte stessa in materia di diritto di accesso. La Corte si pronunciò anni dopo, ma la pendenza di questo giudizio influenzò i comportamenti delle forze politiche, del Governo, e della stessa Rai. Nonostante le proposte di riforma della normativa non si arrivò ad una nuova legge, così fu ancora una volta la Corte Costituzionale a segnare un cambiamento nella disciplina, con le sentenze n. 225 e 226 del luglio del 1974.
Articolando in sette punti la sentenza n. 225, la Corte ritenne che una legge sulle radiotelevisioni per essere costituzionalmente legittima dovesse “ almeno prevedere: a) che gli organi direttivi dell’ente gestore (si tratti di ente pubblico o di concessionario privato purché appartenente alla mano pubblica) non siano costituiti in modo da rappresentare direttamente o indirettamente espressione, esclusiva o preponderante, del potere esecutivo e che la loro struttura sia tale da garantirne l’obbiettività; b) che vi siano direttive idonee a garantire che i programmi di informazione siano ispirati a criteri di imparzialità e che i programmi culturali, nel rispetto dei valori fondamentali della Costituzione, rispecchino la ricchezza e la molteplicità delle correnti di pensiero; c) che per la concretizzazione di siffatte direttive e per il relativo controllo siano riconosciuti adeguati poteri al Parlamento, che istituzionalmente rappresenta l’intera collettività nazionale; d) che i giornalisti preposti ai servizi di informazione siano tenuti alla maggiore obbiettività e posti in grado di adempiere ai loro doveri nel rispetto dei canoni della deontologia professionale; e) che, attraverso un’adeguata limitazione della pubblicità, si eviti il pericolo che la radiotelevisione, inaridendo una tradizionale fonte di finanziamento della libera stampa, rechi grave pregiudizio ad una libertà che la Costituzione fa oggetto di energica tutela; f) che, in attuazione di un’esigenza che discende dall’art. 21 della Costituzione, l’accesso alla radiotelevisione sia aperto, nei limiti massimi consentiti, imparzialmente ai gruppi politici, religiosi, culturali nei quali si esprimono le varie ideologie presenti nella società; g) che venga riconosciuto e garantito – come imposto dal rispetto dei fondamentali diritti dell’uomo – il diritto anche del singolo alla rettifica.”
Il dato più indicativo fu però contenuto nei dispositivi: quello della prima sentenza escludeva dal monopolio pubblico i ripetitori delle trasmittenti estere (in quanto non incidenti sulla quota di frequenze riservata all’Italia); quello della seconda, dedicata al problema della televisione via cavo, affermava il principio della piena liberalizzazione delle trasmissioni a carattere locale, dal momento che“La differenza pratica di maggior rilievo ai fini del presente giudizio, fra televisione via cavo e televisione via etere, è data dalla limitatezza dei canali realizzabili via etere e dall’illimitatezza dei canali realizzabili via cavo”. Con queste sentenze molto articolate, la Corte Costituzionale introdusse un principio fondamentale, quello del c.d. “pluralismo interno”, che si ritroverà costantemente nella sua giurisprudenza.[23]
5. La riforma del 1975
In seguito alle sentenze della Corte Costituzionale del 1974 fu approvata la legge 14 aprile 1975 n. 103 per disciplinare organicamente la materia. Il primo comma dell’articolo 1 ribadì il principio della riserva allo stato del servizio radiotelevisivo ponendo le basi per una ridefinizione articolata del concetto di monopolio: “La diffusione circolare di programmi radiofonici via etere o, su scala nazionale, via filo e di programmi televisivi via etere, o, su scala nazionale, via cavo e con qualsiasi altro mezzo costituisce, ai sensi dell’articolo 43 della Costituzione, un servizio pubblico essenziale ed a carattere di preminente interesse generale, in quanto volta ad ampliare la partecipazione dei cittadini e concorrere allo sviluppo sociale e culturale del Paese in conformità ai principi sanciti dalla Costituzione. Il servizio è pertanto riservato allo Stato”. L’art. 2 completava la definizione dell’ambito della riserva includendo nella riserva dello stato “l’installazione e l’esercizio tecnico degli impianti destinati alla diffusione radiofonica e televisiva”.
Il legislatore, nella sostanza, ripropose le linee della normativa precedente dando al monopolio statale la massima estensione, sia in sede nazionale sia in sede locale, ed escluse dal suo ambito soltanto quelle ipotesi che la Corte Costituzionale nelle sentenze nn. 225 e 226 aveva esplicitamente sottratto al monopolio e cioè la radiotelevisione locale via cavo nonché gli impianti ripetitori di programmi stranieri.
Quanto alle puntuali indicazioni sull’esercizio dell’attività radiotelevisiva da parte del monopolista, la legge recepì tutte le indicazioni della Corte Costituzionale ed in particolare il primo punto, che segna chiaramente uno spostamento di competenze in materia radiotelevisiva dal Governo, che le aveva esercitate in maniera quasi esclusiva fino a quel momento, al Parlamento. Per la prima volta una legge regolò in modo organico tutto il sistema, contenendo quindi la disciplina della concessione del servizio pubblico, l’indicazione dei principali obblighi in capo alla società concessionaria, la natura e la struttura della società, le caratteristiche delle reti e tutti i dettagli di natura tecnica. Molto importante fu anche il disegno della nuova Commissione bicamerale, che diventò di “indirizzo” oltre che di vigilanza.
La legge di riforma individuava inoltre, alcune categorie di soggetti titolari del diritto di accesso alle quali era riservato un tempo minimo di trasmissione:“Ai partiti ed ai gruppi rappresentati in Parlamento, alle organizzazioni associative delle autonomie locali, ai sindacati nazionali, alle confessioni religiose, ai movimenti politici, agli enti e alle associazioni politiche e culturali, alle associazioni nazionali del movimento cooperativo giuridicamente riconosciute, alle associazioni di promozione sociale iscritte nei registri nazionale e regionali, ai gruppi etnici e linguistici e ad altri gruppi di rilevante interesse sociale che ne facciano richiesta” (art. 6).[24]
6. La sentenza n. 202 del 1976
Il nuovo assetto disegnato dal legislatore venne però quasi subito colpito da un nuovo intervento della Corte Costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla compatibilità con gli artt. 21 e 43 Cost. della riserva statale delle trasmissioni via etere confermata dall’art. 1 della legge 103 del 1975.
La Corte riunì numerose ordinanze di rimessione, tutte per processi penali a carico di imprenditori che diffondevano abusivamente programmi televisivi o radiofonici a carattere locale. La tesi fondamentale, portata dai ricorrenti, consisteva nell’affermazione che il presupposto del riconoscimento della legittimità del monopolio, e cioè la limitatezza dei canali disponibili, non sussistesse per quanto attiene alle trasmissioni su scala locale.[25]
La Corte fece propria tale tesi affermando che la normativa era costituzionalmente illegittima in riferimento agli artt. 3 e 21 della Costituzione: “Sotto il profilo della violazione dell’art. 3, in quanto che, se non sussiste la illimitatezza di frequenze, propria delle trasmissioni via cavo, esiste, tuttavia, per le trasmissioni su scala locale via etere una disponibilità sufficiente a consentire la libertà di iniziativa privata senza pericolo di monopoli od oligopoli privati, dato anche il costo non rilevante degli impianti, cosicché il non consentirla – al contrario di quanto si è fatto per le trasmissioni via cavo – implica violazione del principio di eguaglianza, sancito dalla norma a riferimento”;
“Sotto il profilo della violazione dell’art. 21 della Costituzione, giacché, esclusa la possibilità di monopoli od oligopoli per le trasmissioni su scala locale, viene meno l’unico motivo che per queste ultime trasmissioni possa giustificare quella grave compressione del fondamentale principio di libertà, sancito dalla norma a riferimento, che anche un monopolio di Stato necessariamente comporta“.
Sulla base di queste premesse la Corte dichiarò incostituzionale il monopolio statale per le trasmissioni radiotelevisive in ambito locale e postulò la necessità dell’intervento del legislatore nazionale perché stabilisse l’organo dell’amministrazione centrale dello Stato competente a provvedere all’assegnazione delle frequenze ed all’effettuazione dei conseguenti controlli e fissasse le condizioni che consentissero l’autorizzazione all’esercizio del diritto di trasmissione così acquisito.
Questa decisione, ed in particolare questa tecnica di decisione, che contava sul tempestivo intervento del legislatore (che però poi non ci fu), portarono all’instaurarsi di un processo di a-regolamentazione che favorì, nel volgere di breve tempo, la trasformazione del sistema radiotelevisivo italiano da un regime di monopolio ad un regime misto a forte caratterizzazione privatistica e concorrenziale.
Gli imprenditori ricorrenti furono tutti assolti dai procedimenti penali a loro carico e si può dire che essi furono i pionieri del mercato libero delle televisioni e radio private.
Capitolo III
“Segue : gli anni ‘80″
Sommario: 1. Il “far West” televisivo— 2. La sentenza n. 148 del 1981— 3. La sentenza n. 826 del 1988: il principio di pluralismo esterno e interno e il diritto all’informazione—
1. Il “far West” televisivo
La sentenza n. 202 del 1976, che aveva affermato con immediato effetto esecutivo il principio di libertà di impresa nel settore radiotelevisivo in ambito locale, aveva demandato al legislatore il compito di emanare la necessaria disciplina del settore, ma ottenne un risultato opposto a quello voluto. I piccoli imprenditori delle telecomunicazioni locali, sapientemente orchestrati dai più grandi, si convinsero che il miglior atteggiamento per tutti fosse di far rinviare per il maggior tempo possibile la nuova legislazione e poter così prosperare in un settore senza regole. Anche alcuni partiti e forze politiche appoggiarono questo orientamento e così si susseguirono progetti di legge presentati in parlamento subito bloccati nel loro iter.[26]
La situazione divenne così favorevole allo sviluppo delle radio e delle televisioni locali, che nel giro di pochi anni passarono da qualche decina a diverse centinaia di unità. A ciò contribuì anche il fatto che, in quegli anni, per avviare un’attività radiotelevisiva non c’era bisogno di nessuna autorizzazione o concessione: era sufficiente trovare un buon posto dal punto di vista orografico per cominciare a trasmettere utilizzando qualsiasi frequenza libera. Per questo si parlò di “far West” dell’etere: vale a dire, nessuna regola e vinca il più forte.[27]
Per effetto di questa immobilità parlamentare, il sistema radiotelevisivo privato trovò il modo di affermarsi e consolidarsi in maniera repentina e definitiva: accanto alle piccole emittenti operanti a livello locale vennero a crearsi iniziative economiche di rilevanza maggiore e attorno al 1980 scesero nella competizione televisiva i maggiori gruppi editoriali della carta stampata: Rizzoli, Mondadori e Rusconi. Proprio nel 1981 l’editore Rizzoli tentò di passare dalla dimensione locale a quella nazionale, attraverso un sistema di “ponti” che trasmettevano su scala nazionale gli stessi programmi locali quasi contemporaneamente. Questa pratica, prima limitata a pochi editori, si affermò.
Dal punto di vista giuridico la situazione era controversa: da una parte, infatti, si sosteneva l’illiceità delle trasmissioni in interconnessione su scala nazionale per violazione della riserva statale; dall’altra, invece, si distingueva tra interconnessione strutturale (degli impianti), realizzata mediante il sistema dei “ponti” radio, e interconnessione funzionale (dei programmi), realizzata mediante la diffusione in contemporanea, o con un brevissimo sfasamento di tempi, dello stesso programma preregistrato e si concludeva che solo la prima doveva ritenersi compresa nella riserva statale, mentre la seconda poteva essere lecitamente praticata dai privati, poiché le singole emittenti si limitavano a trasmettere ciascuna nel proprio limitato ambito (locale).
Nello specifico la Rizzoli Editore stava per iniziare la trasmissione di un telegiornale e di altri programmi utilizzando una rete di collegamento formata da 18 stazioni locali sparse in tutta Italia ed interconnesse tra loro. La Rai chiese l’inibizione delle trasmissioni al pretore di Roma il quale, dopo aver accolto la richiesta, sollevò la questione di legittimità costituzionale del monopolio.[28]
2. La sentenza n. 148 del 1981
Il giudice a quo, prospettò il dubbio di costituzionalità della legge del 1975, osservando che elementi di contrasto con il dettato costituzionale si potevano trovare, non già nel testo della legge come originariamente formulato, ma nelle mutate condizioni tecniche (il costo non elevatissimo degli impianti di diffusione e l’aumento delle bande di frequenza disponibili a livello nazionale), tali da scongiurare, così come a livello locale, il pericolo della creazione di un oligopolio privato.
La Corte, nel confermare la legittimità del monopolio, ribadì “la convinzione che non solo l’elemento della disponibilità delle frequenze di trasmissione sia decisivo ai fini del mantenimento del monopolio statale in materia, ma anche l’esistenza di condizioni tali da rendere possibile l’insorgenza di un monopolio privato in un settore tanto delicato della vita sociale”. Il riferimento di questa frase è stato ritrovato da nella situazione politica italiana con riferimento al fatto che, dopo la sentenza del 1976, il legislatore, invitato dalla Corte a regolare il sistema appena liberalizzato delle televisioni locali, non intervenne, lasciando una situazione di sostanziale anarchia.
La Corte poi richiamò la sentenza del 1976: “emerge pertanto la consolidata opinione della Corte che il servizio pubblico essenziale di radioteletrasmissione, su scala nazionale, di preminente interesse generale, può essere riservato allo Stato in vista del fine di utilità generale costituito dalla necessità di evitare l’accentramento dell’emittenza radiotelevisiva in monopolio od oligopolio privato”. E quindi, riprendendo punto per punto tutte le argomentazioni che aveva espresso nella precedente giurisprudenza, confermò la libertà di iniziativa privata a livello locale e giunse a far intravedere la possibilità di un’apertura anche a livello nazionale, ma sottolineando che “per la persistente inerzia del legislatore la situazione non è oggi diversa da quella sottoposta a suo tempo alla verifica di costituzionalità e pertanto non può la Corte discostarsi dalle sue precedenti statuizioni”.
Si può dire quindi che la Corte, ripercorrendo tutta la sua giurisprudenza, tentò di superare l’argomentazione riguardante la limitatezza del mezzo e l’onerosità dell’attività, per dimostrare che la ragione principale su cui si fondava la legittimità del monopolio risiedeva nel rischio dell’oligopolio. Nelle motivazioni, entrò inoltre nel merito del principio del pluralismo dell’informazione affrontando “quelli che sono i dati caratteristici del mezzo di diffusione del pensiero in esame che, per la sua notoria capacità di immediata e capillare penetrazione nell’ambito sociale attraverso la diffusione nell’interno delle abitazioni e per la forza suggestiva della immagine unita alla parola, dispiega una peculiare capacità di persuasione e di incidenza sulla formazione dell’opinione pubblica nonché sugli indirizzi socio-culturali, di natura ben diversa da quella attribuibile alla stampa”.
“L’emittenza privata può essere attualmente esercitata senza le conseguenze dannose di cui si è parlato solo in ambito locale per la oramai ivi acquisita pluralità di altre emittenti di diversi e contrastanti indirizzi, mentre largamente travalicherebbe questi limiti qualora si estendesse a tutto il territorio nazionale, ove i suoi effetti si moltiplicherebbero di intensità finendo con l’attribuire al soggetto privato, operante in regime di monopolio od oligopolio, una potenziale capacità di influenza incompatibile con le regole del sistema democratico”.
In definitiva il monopolio si giustificava perché, in assenza di una disciplina specifica, il pluralismo non sarebbe stato garantito. Questa disciplina mancante riguardava la materia dell’anti-trust, che doveva essere idonea ad evitare fenomeni di concentrazione e quindi garantire un effettivo pluralismo anche in campo privato.
Grazie a questa sentenza si cominciò a delineare un vero e proprio diritto, costituzionalmente garantito, a un’informazione obiettiva e imparziale in capo al cittadino, incompatibile con il sistema che, di fatto, si stava instaurando in quel periodo: con il proliferare di gruppi di televisioni interconnesse, che tendevano a espandersi a livello ultralocale, era infatti facile ipotizzare la creazione di un oligopolio nel volgere di breve tempo a meno di un intervento deciso del legislatore.[29]
Ma anche in questo caso l’invito al legislatore ad intervenire sarà disatteso, provocando i gravi danni che la Corte aveva previsto.
3. La sentenza n. 826 del 1988: il pluralismo interno ed esterno e il diritto all’informazione.
Nei mesi immediatamente successivi alla sentenza n. 148 del 1981 la RAI adì nuovamente il pretore di Roma per bloccare gli impianti di tre grandi gruppi (Mondadori, Rusconi, Fininvest-Canale 5) che trasmettevano su scala nazionale grazie all’interconnessione funzionale. Il pretore rimise la questione di legittimità costituzionale del monopolio adducendo come nuovo motivo il fatto che si stava naturalmente consolidando in quell’ambiente una pluralità di voci che riflettevano il pluralismo voluto dalla Corte.
Il pretore dimenticò, tuttavia che la sentenza n. 148 del 1981 aveva voluto evidenziare la necessità di una normativa anti-trust, a prescindere dall’effettivo numero dei soggetti presenti sulla scena in un determinato momento, che è un dato meramente accidentale e può variare in modo casuale[30]. La Consulta non affrontò subito la questione, pur preoccupata per la situazione di fatto, perché durante tutti gli Anni Ottanta si susseguirono progetti di riforma che però non videro mai la luce.
Si assistette così all’affermarsi di un nuovo soggetto egemone che, attraverso la capillare raccolta delle risorse pubblicitarie, s’impose facilmente e rapidamente sui concorrenti. Publitalia, società di raccolta delle inserzioni pubblicitarie del gruppo Fininvest, raddoppiò il proprio giro di affari ed il proprio fatturato tra il 1984 ed il 1986, e il gruppo di Berlusconi assorbì gli altri gruppi televisivi, facendo scomparire quel pluralismo intravisto dal pretore di Roma e creando, di fatto, un assetto che è rimasto sostanzialmente invariato fino ad oggi.
La sentenza arrivò infine nel 1988, per affrontare il commento di questa sentenza bisogna prima ricordare che diversi pretori intervennero nel 1984, disponendo il sequestro nelle varie regioni del sistema di ripetitori che permetteva la trasmissione simultanea nel Paese dei tre canali televisivi del gruppo Fininvest. In reazione a ciò, le emittenti Fininvest apposero sul video un messaggio, rinunciando alla programmazione canonica, con lo slogan “Vietato vietare”. Dopo quattro giorni, il Governo presieduto da Bettino Craxi intervenne direttamente nella questione aperta dalla magistratura emanando un decreto legge in grado di rimettere in attività il network creato da Berlusconi. Il Parlamento però, non lo convertì in legge, permettendo alla magistratura di riprendere l’azione penale contro la Fininvest. Craxi propose allora un’altra legge di conversione, ponendovi la questione di fiducia, che venne approvata e divenne la legge n. 10 del 1985.[31]
La Corte si trovò quindi ad affrontare una situazione decisamente anomala sotto due punti di vista: primo, un imprenditore controllava tre network a diffusione; secondo, una norma, che, prescindendo da tutte le indicazioni rivolte dalle precedenti sentenze, salvaguardava la situazione di fatto.
La Corte emanò una sentenza molto articolata, nella quale ancora una volta ripercorse tutta la sua giurisprudenza fino alla sentenza n. 148 del 1981, ponendo anche questa volta alla base delle sue decisioni “la costante e primaria preoccupazione di assicurare, in tale settore, l’effettiva garanzia del valore fondamentale del pluralismo”. In proposito la Corte affermò: “il pluralismo si manifesta nella concreta possibilità di scelta, per tutti i cittadini, tra una molteplicità di fonti informative, scelta che non sarebbe effettiva se il pubblico al quale si rivolgono i mezzi di comunicazione audiovisiva non fosse in condizione di disporre, tanto nel quadro del settore pubblico che in quello privato, di programmi che garantiscono l’espressione di tendenze aventi caratteri eterogenei”.
Ne deriva che, nella sentenza della Corte il pluralismo è allo stesso tempo il valore che consente la realizzazione delle istanze di chi informa e di chi vuol essere informato. Si possono dunque distinguere due pluralismi:
a) il pluralismo interno, cioè l’apertura attraverso l’accesso a tutte o al maggior numero possibile di opinioni, correnti di pensiero politiche sociali o culturali presenti nella società, principio espresso nelle sentenze del 1974 e regolato dalla legge n.103 del 1975, che così configurano l’emittente pubblica quale soggetto cui compete la valorizzazione della dimensione partecipativa al diritto dell’informazione.
b) il pluralismo esterno, ossia la presenza del maggior numero di emittenti possibile che permetta una concreta possibilità di scelta di tutti i cittadini tra una molteplicità di fonti informative, in quanto le emittenti private non potrebbero essere sottoposte al meccanismo di “accesso” previsto per l’emittente pubblica per il fatto stesso di essere espressione della libertà di impresa. La Corte poi aggiunse, riferendosi alla necessità di normative anti-trust, che “perché il pluralismo esterno sia effettivo e non meramente fittizio i soggetti portatori di opinioni diverse [debbono poter] esprimersi senza il pericolo di essere emarginati a causa dei processi di concentrazione delle risorse tecniche ed economiche nelle mani di uno o di pochi e senza essere menomati nella loro autonomia”.
L’iter logico utilizzato dalla Corte per arrivare alla decisione fu quello di riproporre in primo luogo i motivi per cui era ancora indispensabile mantenere il monopolio statale in materia televisiva. Riferendosi alle motivazioni della sentenza n. 148 del 1981, ribadì che la liberalizzazione del sistema a livello nazionale non sarebbe potuta avvenire che con l’adozione delle misure anti-trust più volte sollecitate dalla Corte stessa e da una gran parte della dottrina. Aggiunse richiamando il principio pluralistico: “a parte la diversità dei ruoli del servizio pubblico radiotelevisivo e dell’emittenza privata, il pluralismo in sede nazionale non potrebbe in ogni caso considerarsi realizzato dal concorso tra un polo pubblico e un polo privato che sia rappresentato da un soggetto unico o che comunque detenga una posizione dominante nel settore privato”. Ciò detto, la Corte passò all’analisi della legge n. 10 del 1985 che consentiva ai privati di trasmettere a livello nazionale anche senza predisporre misure anti-concentrazionistiche e senza seguire nessuna delle condizioni stabilite nella sent. n. 148 del 1981. La conseguenza logica di questo ragionamento avrebbe dovuto essere l’incostituzionalità della legge di conversione del d.l. n. 807 del 1984, ma la sentenza, facendo riferimento al carattere di “provvisorietà” della legge, preferì rimandare la pronuncia di illegittimità al caso in cui non fosse venuta alla luce in tempi brevi una riforma efficace. Questa pronuncia, e questo particolare tipo di sentenza, sembravano un escamotage per evitare rotture istituzionali: la Corte concesse un’altra possibilità al Governo anche se, la legge n. 10 del 1985, era esplicitamente confermativa di una situazione contra legem del sistema radiotelevisivo in atto da lungo tempo. Il giudizio da effettuarsi “era quindi su di un intervento legislativo con contenuti quasi eversivi“.[32]
Una parte della dottrina[33] all’indomani della sentenza, sollevò infatti delle critiche perché temeva un rischio di diminuzione della capacità effettiva della Consulta, motivando queste critiche sulla base del suo ruolo “politico”; l’aggettivo “politico” in questo caso deve essere inteso come ruolo all’interno delle dinamiche tra i poteri. Queste dinamiche prevedono che la Corte resti distaccata dalla politica contingente e si tenga su un piano diverso da quello che caratterizza il dibattito parlamentare; il rischio prospettato, fu che a causa dell’inerzia parlamentare, la Corte tendesse a cercare il “dialogo” inserendosi in un ruolo che non le apparteneva,”Un eccesso di coinvolgimento, il fatto cioè che la Corte sieda allo stesso tavolo per giocare lo stesso gioco, rischia di depotenziare il ruolo politico, di minarne l’autorevolezza di interlocutore istituzionale del sistema politico: con la possibilità di incentivare comportamenti di maggioranza ispirati ad un eccesso di spregiudicatezza o addirittura di avventurismo costituzionale“[34].
Altra parte della dottrina[35] tendeva a dare rilievo invece alla complessità del problema e alle molteplici implicazioni ed effetti negativi che una sentenza di mera liberalizzazione avrebbe comportato, e al fatto che la maggior parte degli effetti negativi sarebbero stati subiti dai telespettatori, quindi dalla maggior parte dei cittadini.
Capitolo IV
“Segue: gli anni ‘90″
Sommario: 1. Riforme legislative in materia radiotelevisiva—- 2. La sentenza n. 420 del 1994.
1. Riforme legislative in materia radiotelevisiva.
Alla fine dell’estate del 1990 il Parlamento, dopo un lacerante dibattito politico nel corso del quale si dimisero ben cinque ministri, approvò la legge n. 223, meglio conosciuta con il nome del ministro proponente, l’on. Oscar Mammì.
La legge Mammì, venne criticata sotto molti punti di vista e in particolare venne definita una “legge fotografia” perchè si limitava a fotografare il dominio assoluto di due grandi gruppi: la RAI, da un lato, erede del precedente regime di monopolio e la Fininvest, dall’altro, ormai forte del controllo di tre reti nazionali. Rai e Fininvest raccoglievano il 90% dell’ascolto e il 92% delle risorse pubblicitarie. Tutte le altre emittenti nazionali, le 1400 televisioni locali e le 4000 radio si spartivano quello che restava.[36]
La legge Mammì prevedeva, come misura anti-trust, che nessun gruppo potesse controllare più del 25% delle reti disponibili e comunque non più di tre reti nazionali. Esattamente il numero di televisioni possedute da Silvio Berlusconi e dalla Rai, su un totale di nove reti disponibili.
La legge avrebbe dovuto anche conformarsi alla direttiva comunitaria n. 552 del 1989 C.E.E., dal titolo “Televisione senza frontiere”, la quale si preoccupava di dare una legislazione minima di base a tutti i Paesi membri dell’ U.E., ma i parametri di regolamentazione della pubblicità rimasero molto distanti da quelli previsti dalla direttiva.[37]
Tra la fine del 1992 ed il 1993 il legislatore italiano dovette affrontare gran parte delle questioni lasciate irrisolte dalla legge Mammì, che richiesero interventi urgenti. Per quanto riguardava le sponsorizzazioni, la non completa attuazione della direttiva europea provocò alcuni richiami da parte della CEE e portò ad un primo intervento (Legge 17 dicembre 1992, n. 483 “Conversione in legge con modificazioni del Decreto Legge 19 ottobre 1992, n. 408 recante disposizioni urgenti in materia di pubblicità radiotelevisiva”). L’insufficiente normativa sul servizio pubblico portò ad un secondo intervento legislativo sul rinnovo dei vertici Rai (n. 206 del 1993), ma il difficile iter parlamentare congiunto con la disastrosa situazione di bilancio della Rai rese l’applicazione della nuova disciplina molto difficile. Neanche la parte essenziale della legge Mammì, quella cioè mirante a ricostruire un minimo di razionalità nel sistema delle concessioni, venne attuata e, dopo il rilascio delle tre reti a Fininvest, una a Telemontecarlo, una a Videomusic e una a Rete A, il procedimento si arenò. Tra fortissime contestazioni, si scelse ancora una volta di consentire la prosecuzione di fatto delle attività a tutti i soggetti operanti: “anche in questo caso il trionfo dello stato di fatto e dell’occupazione delle frequenze”.[38]
2. La sentenza n. 420 del 1994
Contro la legge 223/1990 il T.A.R. del Lazio sollevò, con tre distinte ordinanze, quattro questioni di legittimità costituzionale. Due di queste vennero risolte dalla sent. n. 420/1994 in via preliminare in senso negativo: la prima, con una sentenza interpretativa di rigetto, riguardante l’art. 3, comma 11, della legge Mammì, nella parte in cui consentiva all’amministrazione di pianificare le reti nazionali e di assegnare coperture (illuminazioni) diverse alle reti; la seconda con una dichiarazione di manifesta infondatezza, riguardante l’art. 16, commi 17 e 34, nella parte in cui attribuivano all’amministrazione discrezionalità nella determinazione della graduatoria degli aspiranti ad una concessione.
La terza questione riguardava l’art. 15, comma 4, della l. n. 223 del 1990 con riferimento agli artt. 3, 21, 41 e 43 Cost., nella parte in cui consentiva ad un solo soggetto di essere titolare di tre concessioni nazionali televisive o del 25% delle reti pianificate. L’ultima questione era centrata sulla disciplina provvisoria contenuta nell’art. 1, commi 1 e 3, del d.l. 323 del 1993 e nel combinato disposto di questo e dell’art. 15, comma 4, e dell’art. 8, comma 7, della l. n. 223 del 1990, in riferimento agli artt. 3, 21, 41, e 97 Cost., nella parte in cui consentivano la prosecuzione di talune emittenti nazionali anche senza nessuna misura idonea a salvaguardare il pluralismo.
La Corte con la pronuncia 420/1994 ha cercato, per quanto possibile, di tenersi al di sopra della contesa politica contingente seguendo un ragionamento argomentativo che, in stretta aderenza alla propria giurisprudenza e con molte auto-citazioni, non facesse riferimenti ad avvenimenti di fatto ma solo a dati e ragionamenti giuridici.[39]
Invertendo l’ordine di prospettazione iniziale, la Corte affrontò per prima la questione relativa alla disciplina transitoria contenuta nel d.l. 323 del 1993, e la risolse ritenendo che il limite anti-trust contenuto nella legge Mammì non si ponesse in contrasto con l’art. 21 Cost., dato il carattere temporaneo della disciplina ed il limite espressamente indicato dal legislatore (tre anni) entro il quale una disciplina organica sarebbe dovuta entrare in vigore.
Dopo aver risolto con una pronuncia di infondatezza questa prima questione la Corte passò ad esaminare quella relativa all’art. 15, comma 4, della legge Mammì.
Ripercorrendo tutta la sua giurisprudenza, la Corte affermò con decisione che il limite anticoncentrazione previsto al 25% delle reti pianificate si poneva in contrasto con il principio di pluralismo nel settore dell’informazione.
Il cuore della sentenza fu dunque la dichiarazione di incostituzionalità della disposizione dell’art. 15 della legge Mammì contenente un limite anticoncentrazione nel settore privato della radiotelevisione giudicato inadeguato in relazione all’art. 21 della Costituzione. Scrisse la Corte: “Con la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 15, comma 4, il valore del pluralismo, espresso dall’art. 21 Cost., si specifica già, come regola di immediata applicazione”. Questa affermazione risulta essere l’architrave portante di tutta la pronuncia perché con essa i giudici, oltre a ribadire l’importanza della sentenza n. 826 del 1988, applicarono per la prima volta in modo diretto il principio di pluralismo, caratterizzandolo come risvolto positivo del diritto all’informazione così come garantito dall’art. 21 Cost. A questo proposito si è discusso se l’espressione usata dalla Corte fosse di significato tecnico e identificasse un vero e proprio diritto soggettivo direttamente applicabile, oppure se non identificasse una posizione solo indirettamente protetta o se al contrario non avesse nessuna copertura di livello costituzionale; la dottrina prevalente sottolineò come, sempre più consapevolmente, il diritto di informazione fosse comparso nelle sentenze della Corte proprio nei termini di pluralismo e come la stessa lo avesse direttamente applicato nel giudizio per sanzionarne le violazioni.
Andando ulteriormente a specificare il contenuto del pluralismo “interno”, la Corte, dopo aver richiamato quello che aveva già affermato nelle sentenze precedenti, al punto 14.2 delle motivazioni, riprese un altro concetto importante: quello di “pluralismo esterno” che condiziona il carattere misto del sistema delle radiodiffusioni come attività di preminente interesse generale e che si coniuga – risultandone rafforzato – con il pluralismo “interno” quale emerge, come principio fondamentale del sistema radiotelevisivo, dall’art. 1, comma 2, legge 223/90; senza però alcuna fungibilità o surrogazione dell’uno all’altro avendo entrambi una propria dimensione e collocazione”.
Questa lettura si spinse a definire due aspetti separati e indipendenti del principio di pluralismo, significati diversi e applicabili a due soggetti diversi: da un lato il soggetto pubblico (pluralismo interno) e dall’altro le concessionarie private (pluralismo esterno). La Corte precisò poco più avanti che “ per l’emittenza radiotelevisiva privata il pluralismo interno, inteso come apertura alle varie voci presenti nella società, incontra inevitabilmente dei limiti in ragione principalmente delle libertà assicurate alle imprese vuoi dall’art. 41 che dall’art. 21 Cost.”. Poco oltre la Corte rilevò che la carenza di norme anti-concentrazionistiche contenute nella legge Mammì non poteva essere compensata dalla “presenza della concessionaria pubblica – che pur si colloca in una posizione particolare in ragione della doverosa maggiore realizzazione del pluralismo interno nel servizio pubblico”. In questo passaggio ritorna un riferimento esplicito all’attuazione, seppur in tono minore del pluralismo interno nel settore privato, in contrapposizione con la “maggiore realizzazione” nel settore pubblico.
Nell’ultimo periodo della sentenza, la Corte rimarcò che “la dichiarazione di incostituzionalità non determina un vuoto di disciplina, vuoto che significherebbe un arretramento verso la mancanza di alcun limite alla titolarità di plurime concessioni. Rimane infatti pienamente efficace il d.l. 323 del 1993 e quindi resta ferma nel periodo di transizione-e limitatamente a tale periodo- la provvisoria legittimazione dei concessionari già assentiti con d.m. 13 agosto 1992 a proseguire l’attività di trasmissione con gli impianti censiti”.[40]
Il salvataggio della normativa transitoria fece sorgere in dottrina diversi dubbi riguardo alla coerenza delle argomentazioni e alla dipendenza del decreto legge all’art. 15 della legge Mammì. Sicuramente con questo meccanismo la Consulta controbilanciò gli effetti dirompenti che una sentenza di mera incostituzionalità avrebbe comportato ma così facendo lasciò ancora una volta il problema aperto, e le reti “fuorilegge” libere di trasmettere in assenza dei limiti necessari per garantire il pluralismo.
L’ultimo punto della sentenza sul quale è necessario soffermarsi è quello che riguardava il problema della concentrazione. Il desiderio di motivare analiticamente l’inadeguatezza dei limiti anti-trust contenuti nella legge Mammì, portò la Corte ad analizzare in primis la situazione riguardante il numero delle reti, confrontandola poi con quella di altri paesi, traendone la conclusione che: “Ferma, quindi, la esclusione di un limite percentuale pari ad un quarto delle reti complessivamente disponibili, di per sé atto a consentire la ripartizione della emittenza privata fra una rosa ristrettissima di forti concentrazioni oligopolistiche, spetterà al legislatore – che sollecitamente dovrà intervenire – emanare una nuova disciplina della materia conforme a Costituzione, individuando i nuovi indici di concentrazione consentita e scegliendo tra le ipotesi normative possibili“. Poi ne indicò alcune in maniera meramente esemplificativa: “ad esempio, riducendo il limite numerico delle reti concedibili ad uno stesso soggetto ovvero ampliando, ove l’evoluzione tecnologica lo renda possibile, il numero delle reti complessivamente assentibili”.
Concentrandosi solo su questa parte finale, si ipotizzò che la sentenza potesse essere presto superata dagli sviluppi tecnologici che stavano rapidamente arrivando anche nel nostro paese con la prospettiva, che le nuove tecnologie satellitari e via cavo avrebbero allargato moltissimo l’offerta di canali. L’idea era che, computando nel novero dei canali disponibili anche quelli offerti dal satellite il limite delle tre reti analogiche sarebbe stato molto al di sotto del 25% del totale, anche se alcuni commentatori notarono già allora come fosse impensabile una comparazione tra le diverse forme di televisione e che ogni indice di limite antitrust dovesse essere tarato su una forma specifica, essendo diverso sia l’ascolto sia il fatturato pubblicitario[41]. In tal senso, nell’ultima parte della sentenza, la Corte trovò l’occasione di precisare che l’idoneità del limite antitrust non era in alcuna misura diminuito “dall’ampliamento della prospettiva a tutta l’area dei mezzi di comunicazione o alla dimensione extranazionale, atteso che -come emerge nella già citata giurisprudenza di questa Corte – il principio di pluralismo delle voci deve avere specifica e settoriale garanzia nel campo dell’emittenza radiotelevisiva (anche) in ragione della già ricordata particolare diffusività e persuasività del messaggio radiotelevisivo”.
Sempre in riferimento alla sentenza 420/1994 resta da affrontare la questione relativa all’intreccio di proprietà di diversi mezzi di comunicazione di massa, come televisione e stampa, ed ancora i problemi legati ai limiti di acquisizione delle risorse pubblicitarie che incidono profondamente sul fenomeno delle concentrazioni. Il libro bianco dell’unione europea sulla tutela del pluralismo colse tutti gli aspetti di queste implicazioni ma la Corte in questa sentenza sembra averle ignorate (nonostante le numerose tracce rinvenibili in altre sentenze, quali la n. 826/1988 e la n. 231/1985). E’ tuttavia significativo in proposito il passaggio delle motivazioni in risposta alla difesa del gruppo di Berlusconi, che reclamava la necessità di una forte dimensione di impresa per ragioni di ottimizzazione aziendale e per far fronte alla concorrenza, con cui la Corte replicò che l’”opportunità di conseguire una dimensione di impresa ottimale sotto il profilo economico-aziendale, non risponde peraltro alla preminente necessità di assicurare il maggior numero possibile di voci“; e inoltre ricordò il precedente della sentenza 148/1981, nella quale sottolineava con chiarezza che “come è evidente, la delineata posizione di preminenza di un soggetto o di un gruppo privato non potrebbe non comprimere la libertà di manifestazione del pensiero di tutti quegli altri soggetti che, non trovandosi a disporre delle potenzialità economiche e tecniche del primo, finirebbero col vedere progressivamente ridotto l’ambito di esercizio delle loro libertà”.
Si è visto come il cuore della sentenza 420/1994 fosse l’applicazione diretta dell’art. 21 Cost. per la tutela del pluralismo dell’informazione, la lettura di questo diritto dovrebbe essere fatta però, in un ottica di bilanciamento tra interessi: da un lato quello di pochi imprenditori e dall’altro quello della maggioranza dei cittadini utenti. Non è chiaro se la Corte abbia scelto di tutelare la parte più debole seguendo il dettato costituzionale “tutti hanno il diritto di manifestare…”(art. 21 Cost.). Quest’ultimo ragionamento è dettato da quelli che sono stati gli effetti della sentenza, infatti la Corte, pur applicando l’art. 21 Cost. e pur avendo gli strumenti per porre rimedio ad una situazione evidentemente incostituzionale non ha provveduto a farlo. In conclusione si può dire, da una parte che le reti private che occuparono abusivamente le frequenze nel 1984, in violazione dell’ordine costituzionalmente consentito del sistema radiotelevisivo, furono ancora una volta “graziate” dal giudice costituzionale e dall’altra rilevare la preoccupazione della Corte a non creare un vuoto legislativo “che significherebbe un arretramento verso la mancanza di alcun limite alla titolarità di plurime concessioni”.
La situazione, rimase quindi molto grave: negli anni si era andato consolidando un sistema che, per le strettissime connessioni tra informazione e opinione pubblica, non garantendo un adeguato pluralismo nel settore dell’informazione ha, secondo alcuni, pregiudicato l’attuazione piena della democrazia stessa in Italia. “E quali conseguenze questo abbia avuto nei momenti centrali della nostra democrazia (ad esempio le elezioni del 1994 ), è fin troppo facile da intendere, senza il bisogno di ulteriori sottolineature”[42].
Capitolo V
“Altre esperienze europee negli anni della nascita delle televisioni private”
Sommario:1. Cenni comparatistici e giurisprudenza dei tribunali costituzionali europei
1. 1 il sistema francese 1.2 il sistema spagnolo 1.3 il sistema inglese—
2. Orientamenti comunitari in materia di radiotelevisione
1. Cenni comparatistici e giurisprudenza dei tribunali costituzionali europei.
Per avere una visione il più completa possibile dei problemi legati alla radiotelevisione italiana, può essere utile superare i confini nazionali per capire come sono stati affrontati problemi analoghi, negli ordinamenti simili al nostro. Rimanere legati alle sole vicende italiane comporta il rischio, a mio avviso, di essere talmente immersi nel dibattito politico nazionale, da non riuscire più a rendersi conto delle linee fondamentali che connotano le discipline della radiotelevisione negli altri paesi e che realizzano il principio di pluralismo. Analizzando, seppur a grandi linee, la situazione radiotelevisiva di paesi vicini al nostro per cultura e tradizione giuridica, si può trarre qualche insegnamento o, per lo meno riuscire a individuare alcune possibili soluzioni a problemi che altri ordinamenti hanno risolto e che da noi sono ancora aperti.
1. 1 Il sistema francese
Come molti altri sistemi europei, il sistema francese, è rimasto a lungo incentrato su una concezione rigorosamente monopolistica del servizio pubblico televisivo.[43]
Durante gli anni Ottanta si susseguirono tre riforme, che furono significativamente coincidenti con le alternanze di Governo. La prima legge (n. 82-141 del 1982) fu varata dal Governo socialista nel 1982 e aprì timidamente alle reti private rilasciando la prima concessione alla rete Canal Plus di proprietà del gruppo Havas controllato dallo stato. A distanza di poco più di un anno ottennero la concessione altre due reti: La Cinq (gruppo Fininvest-Seydoux) e M6. In questo contesto si inserì la prima sentenza importante del Conseil Constitutionnel per quanto concerne il tema in analisi, la n. 82-141 del 27 luglio 1982, si pronunciò sulla compatibilità del sistema di concessioni che, secondo i ricorrenti, sarebbe stato in contrasto con il principio di iniziativa privata. Il Consiglio considerò legittime le norme, fondando la motivazione sulla base del diritto di esprimere le opinioni sancito dall’art. 11 della Dichiarazione del 1789. La sentenza fece leva su due argomenti: il primo fu la limitatezza delle frequenze disponibili che aveva giustificato un intervento pubblico per scongiurare la formazione di oligopoli privati; il secondo fu quello del pluralismo che venne indicato come valore insito nel concetto di democrazia con la funzione di consentire allo stato di attuare tutte le misure necessarie per dar luogo al più ampio confronto delle diverse voci informative tenuto conto del potere di influenzare gli utenti caratteristico dei media elettronici.
La vittoria della coalizione di centro destra alle elezioni del 1986 portò ad una nuova riforma (legge n. 86-1067): venne istituita la Commission Nationale de la communication e des Libertés (CNCL), cui vennero attribuiti un’ampia gamma di poteri, primo tra tutti la tutela del pluralismo e il potere di concessione e di revoca delle autorizzazioni per utilizzare le frequenze. Oltre al progetto di privatizzazione delle reti pubbliche, vennero anche fissati dei limiti anti-concentrazione e dei limiti sugli investimenti stranieri nel mercato francese. A questa riforma seguì la pronuncia n. 86-217 del 18 settembre 1986, che si occupò in particolare dei limiti anti-trust; il Consiglio chiarì in modo più netto il concetto di servizio pubblico sostenendo che, pur essendo funzionale alla libera manifestazione del pensiero, non costituiva una scelta obbligata, e che quindi poteva essere modificato dal legislatore. Chiarito questo punto, dichiarando legittimo il regime di concessione, la Corte si occupò ancora del principio di pluralismo e attraverso l’applicazione di questo principio arrivò a censurare parti importanti della legge. Nella motivazione si legge “il pluralismo delle varie correnti socio-culturali è un obiettivo valore costituzionale” e di conseguenza “la libertà di comunicare i pensieri e le opinioni garantita dall’articolo 11 della Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 1789 non sarà effettiva se il pubblico a cui si rivolgono i mezzi audiovisivi non sarà in grado di disporre tanto nel settore pubblico, tanto nel settore privato di programmi capaci di assicurare l’espressione delle diverse tendenze“; “l’obiettivo da realizzare è che i radioascoltatori e i telespettatori, che sono tra i destinatari essenziali della libertà proclamata dall’art. 11, siano messi in condizione di esercitare la loro libera scelta, senza che né gli interessi privati, né i poteri pubblici possano imporre le proprie decisioni né si possa fare di ciò oggetto di mercato“.[44] La Corte infine auspicò un modello dualistico che prevedesse il rispetto del pluralismo “interno” per le emittenti pubbliche e il pluralismo “esterno” per le emittenti private, ed è nei confronti delle norme anti-trust che non permetterebbero questo pluralismo esterno che si abbattè la scure del Conseil. Con la legge 89-25 del 17 gennaio del 1989 l’assetto della televisione francese venne nuovamente riformato seguendo le indicazioni del Conseil per delineare un sistema fondato sulle autorizzazioni e su un rigorosa disciplina delle proprietà e dei controlli incrociati che previde tra l’altro: a) il divieto per una stessa persona fisica o giuridica di detenere direttamente o indirettamente più del 25% del capitale o dei diritti di voto di una società titolare di autorizzazione per un servizio televisivo nazionale via etere; b) il divieto per una persona fisica o giuridica che abbia direttamente o indirettamente più del 15% del capitale o dei diritti di voto di una società titolare di un’autorizzazione per un servizio televisivo nazionale di detenere più del 15% del capitale o dei diritti di voto di un’altra società analoga; c) il divieto per una società di ottenere più di una autorizzazione per un servizio televisivo nazionale.[45]
1.2 Il sistema spagnolo
Il sistema spagnolo si caratterizza per il ritardo accumulato nell’era franchista e per la successiva evoluzione che lo portò a diventare, dal più arretrato, a uno dei più avanzati d’Europa nel corso degli anni Ottanta.
Nella Costituzione approvata nel 1978 fu sancito il diritto a esprimere e diffondere direttamente pensieri, idee ed opinioni con le parole, lo scritto e ogni altro mezzo di riproduzione, nonché quello di comunicare o ricevere una informazione veritiera attraverso qualsiasi mezzo di diffusione (art. 20).
In questo contesto si collocò la riforma dell’ente pubblico televisivo del 1980 che proseguì sui binari di un rigoroso monopolio pubblico attuato con la gestione della RTVE (Radio Televisiòn Espanola). Nel 1982 (con la sentenza 31 marzo 1982 n. 12-82) il Tribunale Costituzionale si pronunciò sulla legittimità dell’esclusiva statale nella gestione del servizio radiotelevisivo, adito da un gruppo di reti locali che rivendicavano il presunto diritto a trasmettere su scala nazionale. Per il Tribunale Costituzionale la formula contenuta nell’art. 1 dello statuto della RTVE, secondo cui “la radiodiffusione e la televisione sono servizi pubblici essenziali la cui titolarità spetta allo Stato“, non implicava necessariamente la forma del monopolio pubblico nella gestione del servizio televisivo e più avanti precisò che la scelta di questo sistema è politica ma che ci sono altre possibili soluzioni nell’ambito costituzionale. Nel complesso la sentenza ritenne legittimo il sistema appoggiandosi anche sull’argomento della limitatezza delle frequenze. Nelle successive sentenze la Corte, pur essendo investita dello stesso problema, si pronunciò sempre in modo ambiguo e legittimando di fatto la situazione normativa[46].
Nel 1988 fu proprio la situazione normativa a cambiare, con la legge di riforma del 3 maggio 1988 n. 10. Questa legge si proponeva “l’accrescimento delle possibilità del pluralismo informativo in Spagna [...] nel rispetto del principio della libera concorrenza e nel rifiuto di situazioni che possano in qualche modo comportare l’esistenza di oligopoli o l’abuso di posizioni dominanti“.[47] Dopo aver riaffermato che la titolarità del servizio pubblico televisivo, definito “essenziale”, resta in capo allo stato, la legge prevede che il servizio possa essere dato in gestione indiretta, in regime di concessione, a società di capitali (art. 2) e limita a tre il numero delle concessioni che il Governo può aggiudicare mediante gara di appalto ad aspiranti concessionarie che devono dare idonee garanzie in ordine alla tutela della libera e pluralistica espressione di idee ed opinioni.
La legge, impone poi regole molto strette riguardo al regime di anti-trust, con disposizioni che impongono la trasparenza degli assetti proprietari, ed altre che evitano la concentrazione semplicemente disponendo il divieto per qualsiasi soggetto che detenga azioni direttamente o indirettamente di una società concessionaria di possederne di un’altra.
Una disciplina particolareggiata è presente per regolare la trasmissione di messaggi pubblicitari: la legge fissa il limite del 10% della programmazione settimanale e di 10 minuti per ora (art. 15).
Successivamente il tribunale costituzionale, adito in riferimento alla nuova normativa, la ha sempre riconosciuta legittima, fondandosi sui suoi precedenti e affermando che la legge si era mossa sulle indicazioni della Corte stessa.
1.3 Il sistema inglese
Il sistema inglese presenta caratteristiche proprie che lo distinguono dai sistemi analizzati in precedenza, dovuti al particolare assetto costituzionale e legislativo di common law ispirato a ideali liberisti.
La presenza di due enti, la British Broadcasting Corporation (BBC) che controlla le televisioni pubbliche e l’Indipendent Television Commission (ITC), cui fanno capo le emittenti televisive private (ITV), disegna la struttura in modo bipolare. Particolare è anche la concezione che gli inglesi hanno del ruolo della televisione, per cui la diffusione dell’informazione, della cultura e degli spettacoli ricreativi vengono considerati servizio pubblico senza che abbia rilevanza la titolarità della rete, sia essa pubblica o privata. Il settore della televisione pubblica, essendo finanziato solo mediante il canone di abbonamento, non è mai stato toccato dalle riforme, che hanno riguardato soprattutto il settore privato.
Quest’ultimo, costituito da un consorzio di reti chiamato Indipendent Television (ITV) era controllato dalla Indipendent Broadcasting Authority (IBA), che aveva compiti di concessione delle autorizzazioni, vigilanza, e di garante delle rigide regole anti-trust proprie di un sistema liberale maturo.
Negli anni Ottanta ci fu un grosso dibattito politico sull’opportunità o meno, di diminuire l’ingerenza del soggetto pubblico e lasciare spazio all’autonomia privata, dopo che già nel 1979, con la nomina a Primo Ministro della signora Tatcher, il Governo cominciò a prendere posizione in merito. Venne adottato il Broadcasting Act che, pur non innovando la disciplina legale, tagliò i fondi per l’emittente pubblica e, continuando a non ammettere il finanziamento privato, la costrinse ad una grave crisi economica che portò ad una forte perdita di qualità e quantità di produzione.
Un nuovo Broadcasting Act entrò in vigore nel 1991 e cambiò in modo profondo la disciplina del settore: previde l’autorizzazione per un quinto canale (Channel 5), autorizzò le emittenti a cercarsi i finanziamenti in modo libero, istituì un ente per la qualità delle trasmissioni, il Broadcasting Standard Council cui venne attribuito il compito di vigilare sul “buon gusto” e la “decenza” della programmazione. L’iniziativa di maggior portata fu l’istituzione dell’Indipendent Television Commission, che sostituì l’IBA, e a cui venne affidato l’incarico di garante del rispetto delle regole anti trust oltre che il difficile compito di elaborarne di nuove, che si adattassero meglio ad un sistema in rapidissimo sviluppo tecnologico. Fra le tante regole elaborate si ricordano il divieto per i proprietari di quotidiani nazionali di controllare un quota superiore al 20% del capitale di un emittente televisiva.[48]
2. Orientamenti comunitari in materia radiotelevisiva
La spinta liberalizzatrice delle telecomunicazioni “sull’onda della naturale vocazione internazionale di queste”[49] segnò la strada degli interventi in sede comunitaria su diversi fronti: l’apertura e liberalizzazione degli accessi e delle interconnessioni, la privatizzazione dei colossi pubblici presenti in molti paesi europei e la riorganizzazione del mercato del settore con particolare riguardo alle produzioni interne.
Negli anni Novanta si è assistito ad un processo di convergenza tra servizi ed infrastrutture di comunicazione e information technology che ha sollevato, da un lato, l’insorgere di problemi legati alla disciplina anti-trust e, dall’altro, ha visto l’affacciarsi del diritto comunitario in materia. Nel dicembre del 1992 la Commissione rese pubblico un libro verde su Pluralismo e concentrazione dei mezzi di informazione del mercato interno (COM 92/480) in cui, ribadendo la competenza statale nel mantenere la diversificazione dei mezzi di informazione, affermò fin da quel momento la presenza di tre differenti possibilità di intervento per impedire la concentrazione nel settore radiotelevisivo: delegare interamente ogni azione agli stati; intervenire direttamente sull’accesso e la trasparenza in materia di proprietà dei mezzi di informazione, procedere mediante l’armonizzazione delle normative nazionali. Sul piano normativo però la produzione è stata scarsa e frammentaria. L’Unione si è posta obiettivi ambiziosi, ma non è riuscita, almeno fin ora, a realizzarli compiutamente; particolare rilievo assume la direttiva CEE 89/552, del 3 ottobre 1989 relativa al “Coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli stati membri concernenti l’esercizio dell’attività televisiva“, che fu ribattezzata “Televisione senza frontiere” e che fu il primo tentativo comunitario di disciplina uniforme della programmazione televisiva, in particolare sulla regolazione della pubblicità, la sponsorizzazione e le produzioni comunitarie.
La Commissione si occupò anche della legge Mammì, che fu oggetto di ripetuti richiami fin dal novembre del 1992 e fu seguita da una “pietosa storia di dilazioni e pseudo attuazioni a singhiozzo da parte del Governo italiano e di infinita pazienza da parte della Commissione“[50]. Nel gennaio del 1996 ci fu una procedura di infrazione poi riassorbita dalla riforma della direttiva 89/552 da parte della direttiva CE 97/36, che spostò al 31 dicembre 1998 il termine ultimo per l’attuazione. Le parti più delicate della direttiva furono quelle riguardanti la disciplina del pluralismo,“considerando che è essenziale che gli Stati membri vigilino affinché non si commettano atti pregiudizievoli per la libera circolazione e il commercio delle trasmissioni televisive o tali da favorire la formazione di posizioni dominanti comportanti limitazioni del pluralismo e della libertà dell’informazione televisiva nonché dell’informazione in genere“, e della disciplina della pubblicità.
Nella Terza Relazione al Consiglio, al Parlamento e al Comitato economico e sociale riguardante l’attuazione della direttiva CEE 89/552 “Televisione senza frontiere”, pubblicata nel gennaio 2001, la Commissione ha preso atto di un buon livello di attuazione della direttiva e della sua riforma, tutti gli stati membri si erano uniformati, con l’eccezione di Italia e Lussemburgo. La Commissione definì la legge italiana in materia un vero e proprio imbroglio, perché l’art. 3 della legge n. 122 del 30 aprile del 1998 sulle telepromozioni e sulle interruzioni pubblicitarie riproduceva esattamente i limiti alla pubblicità contenuti nella direttiva comunitaria, aggiungendo un terzo comma che sottraeva alla nuova normativa i programmi i cui diritti fossero stati acquistati prima del 28 febbraio 1998.
La procedura di infrazione e condanna dell’Italia sono state inevitabili.
Capitolo VI
“Segue: dopo il 2000″
Sommario: 1. La legge Maccanico— 2. La sentenza n. 155 del 2002—3. La sentenza 466 del 2002— 4. L’incredibile caso di “Europa7″
1. La legge Maccanico
Come si è visto nel capitolo precedente, nell’affrontare la regolamentazione del settore radiotelevisivo, gli ordinamenti analizzati hanno incontrato le stesse difficoltà del nostro e questo è sicuramente sintomo della complessità del problema; dopo alcuni anni nei quali si susseguirono le riforme, ogni Stato ha trovato la propria formula per la tutela del pluralismo dell’informazione, riconosciuto da tutti come diritto fondamentale. Quella che si sta per affrontare è la c.d. “anomalia italiana” definita in questo modo proprio per la particolarità del nostro sistema rispetto agli altri; nell’arco di alcuni anni gli ordinamenti europei hanno trovato una soluzione normativa per garantire il pluralismo, in Italia purtroppo, la stiamo ancora aspettando. La legge in esame, l’ennesima riforma del sistema radiotelevisivo, prese il nome del Ministro delle comunicazioni proponente, ed è la legge 31 luglio 1997 n. 249, intitolata: “Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo“.
La legge perseguiva diversi scopi: dalla liberalizzazione del mercato delle infrastrutture e dei servizi alla tutela degli utenti, dalla garanzia dell’assetto concorrenziale del mercato a quella della realizzazione del pluralismo informativo; e per il raggiungimento di tali scopi fu istituita l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM).
In questo testo normativo, il principio del pluralismo nei sistemi di informazione venne recepito, in parte, all’articolo 2, comma 6, ai sensi del quale “ad uno stesso soggetto o a soggetti controllati da o collegati a soggetti i quali a loro volta controllino altri titolari di concessione in base ai criteri individuati nella vigente normativa, non possono essere rilasciate concessioni né autorizzazioni che consentano di irradiare più del 20 per cento rispettivamente delle reti televisive o radiofoniche analogiche e dei programmi televisivi o radiofonici numerici, in ambito nazionale, trasmessi su frequenze terrestri, sulla base del piano delle frequenze“.
Il successivo articolo 3 prevedeva, al comma 6, che gli “esercenti la radio diffusione televisiva in ambito nazionale che superino i limiti previsti dall’art. 2, comma 6, possono proseguire in via transitoria, successivamente alla data del 30 aprile 1998 l’esercizio delle reti eccedenti gli stessi limiti nel rispetto degli obblighi stabiliti per le emittenti nazionali televisive destinatarie di concessioni, a condizione che le trasmissioni siano effettuate contemporaneamente su frequenze terrestri e via satellite o via cavo e, successivamente al termine di cui al comma 7, esclusivamente via cavo o via satellite“. Nello specifico si configuravano come reti “eccedenti” una rete della RAI e una del gruppo Mediaset. Il richiamato comma 7 dello stesso articolo 3 disponeva, poi, che “l’Autorità in relazione all’effettivo e congruo sviluppo dell’utenza dei programmi radiotelevisivi via satellite e via cavo, indica il termine entro il quale i programmi irradiati dalle emittenti di cui al comma 6 devono essere trasmessi esclusivamente via satellite o via cavo“.
La legge sembrava prendere seriamente in considerazione i gravi problemi in cui versava il settore radiotelevisivo, ma poi inseriva al comma 9 dell’art. n. 2 una norma che prevedeva che, qualora all’entrata in vigore della legge alcuni operatori avessero superato i limiti di cui al comma 8, cioè i limiti antitrust[51],”l’Autorità informatone il parlamento, non provvede” a rimuoverli.
L’Autorità nel luglio del 1998 avviò un’istruttoria finalizzata all’accertamento della sussistenza di posizioni dominanti, che si concluse solo nel 2000, con l’ovvio risultato che si riconobbe che “la situazione attuale rispecchia, per quanto riguarda i soggetti in questione, quella antecedente non solo all’emanazione della legge ma alla stessa pronuncia della Corte che la ritenne lesiva del pluralismo”[52]. In una delibera successiva[53] l’Autorità individuò il 31 dicembre 2003 come termine entro cui sarebbe dovuto entrare in vigore il regime previsto dalla legge Maccanico, in quanto entro quel termine lo sviluppo delle tecniche di trasmissione digitali avrebbe dovuto coprire il 50% delle utenze. La previsione del passaggio definitivo alle trasmissioni in tecnica digitale era stato previsto per il 2006, e questo avrebbe significato un allargamento significativo del numero dei canali disponibili. Il termine del 31 dicembre 2003 avrebbe potuto però, essere ridefinito in anticipo qualora avesse superato, entro il 31 dicembre del 2002, la soglia del 45% oppure, o in proroga se non avesse raggiunto il tetto del 35%.[54] In un’altra occasione l’Autorithy ricordò che era suo compito attuare le misure deconcentrative, che, “come è noto, riguardano il passaggio sul satellite di una rete privata eccedente (Rete4) e la sottrazione dei proventi della pubblicità ad una rete pubblica (Rai3)“[55].
Per rendersi conto di quanto fosse ottimistica la previsione legislativa del 2006 come data del definitivo passaggio alla tecnica digitale, è sufficiente pensare che nel paese europeo in cui lo sviluppo della tecnologia digitale era più avanzato, ovvero il Regno Unito, il completamento della conversione della programmazione analogica in quella digitale era stato fissato per il 2010, cioè dopo dieci anni dall’inizio delle trasmissioni.
2. La sentenza n. 155 del 2002
Nel corso di un giudizio riguardante la disciplina della “par condicio”, il T.A.R del Lazio, nel dicembre 2002 sollevò tre distinte questioni di legittimità contro la legge n. 28 del 2000, che disciplinava la comunicazione politica nei periodi di campagna elettorale[56]. La prima questione riguardava proprio questa disciplina, che il giudice rimettente considerava in contrasto con l’art. 21 Cost. in quanto avrebbe privato “le singole emittenti della libertà di esprimere le proprie opinioni politiche e svuoterebbe di contenuti la liberalizzazione del settore radiotelevisivo“. La seconda atteneva alla asserita violazione dell’art. 3 Cost., in conseguenza del diverso regime dei “messaggi autogestiti” che sarebbe stato ingiustamente più favorevole alla stampa nei confronti degli operatori radiotelevisivi. La terza questione aveva come riferimento l’art. 42, con cui avrebbe contrastato la gratuità prevista per i messaggi autogestiti, per le emittenti nazionali, a fronte di un rimborso per quelle locali.
La Corte si concentrò sui principi costituzionali che regolano la materia dai quali poi ha fatto discendere i motivi della decisione,basata su tre gli argomenti principali:
a) il primo fu fondato sulla garanzia delle libertà e genuinità del voto e della connessa parità di chances dei candidati. La sentenza riprese la decisione n. 48 del 1964 che giudicava legittima la disciplina legale sulla parità di accesso alle affissioni di propaganda elettorale introdotta dalla l. n. 212/1956[57], la quale limitava le affissioni dei soggetti politici con maggiori possibilità (vuoi economiche, vuoi perché in maggioranza parlamentare), per garantire a tutti la parità di chances. La Corte in questo caso ribadì, in aderenza con la propria giurisprudenza, che se una disciplina del genere era legittima per le affissioni, lo doveva essere a foritori per il mezzo radiotelevisivo, in cui l’attività è esercitata in forma di impresa e la forza suggestiva del mezzo è di molto superiore.
b) la seconda linea argomentativa si fondò sulla mancata realizzazione del pluralismo esterno, argomento riguardo al quale la Corte fece due affermazioni in apparenza contraddittorie: nella prima osservò che il pluralismo esterno non poteva dirsi realizzato nella situazione duopolistica in atto, in cui vi era “concorso tra un polo pubblico e un polo privato, il quale [detiene] una situazione dominante nel settore dell’emittenza privata”; nella seconda aggiunse che il pluralismo esterno poteva risultare insufficiente a garantire il “pluralismo sostanziale” dei soggetti politici. In realtà la contraddizione è solo apparente perché componendo questi due ragionamenti si capisce che la Corte ricordò, da un lato, che la situazione italiana era anomala dal punto di vista del pluralismo e, dall’altro, aggiunse che, anche in un sistema in cui fosse vigente il pluralismo esterno, sarebbero necessarie delle regole per l’accesso ai mezzi di comunicazione.
c) l’ultimo argomento portato dalla Corte a sostegno della propria decisione fu quello basato sul regime concessorio, che giustificava la legittimità degli obblighi di facere imposti alle emittenti televisive nazionali, previsti dalla legge n. 28 del 2000, e consistenti nella predisposizione di programmi di “comunicazione politica” che assicurassero l’accesso a tutte le forze politiche.
Questi percorsi argomentativi portarono alla pronuncia che sottolineò la necessità di salvaguardare il “processo continuo di informazione e formazione dell’opinione pubblica” e il “ragionevole intento di prevenire in ogni modo qualsiasi influenza, anche in forma surrettizia sulle libere e consapevoli scelte degli elettori“.
3. La sentenza n. 466 del 2002
La legge Maccanico aveva come obiettivo quello di riportare il pluralismo nel sistema radiotelevisivo ma questo non riuscì per diverse cause; la complessità dei procedimenti di assegnazione delle frequenze e la lentezza delle procedure in particolare, portarono ad un giudizio di costituzionalità sulla legge.
La vicenda giudiziaria che portò alla sentenza n. 466 del 2002 ha avuto inizio nell’ottobre del 1999, quando la società Centro Europa 7, vincitrice di una concessione per l’emittenza televisiva, ed altri chiesero al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio di annullare i provvedimenti di rilascio della concessioni per la radiodiffusione televisiva privata in ambito nazionale su frequenze terrestri, emessi il 28 luglio 1999 dal Ministro delle Comunicazioni[58]. Nel ricorso si sosteneva che il rilascio al gruppo Mediaset di tre concessioni su canali terrestri doveva ritenersi illegittimo per violazione del limite di due, previsto dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 420 del 20 dicembre 1994. Secondo l’ordinanza di rimessione del T.A.R., la dichiarazione di illegittimità costituzionale della normativa precedente, la quale permetteva a un solo gestore di possedere tre emittenti televisive, sarebbe stata elusa dal combinato disposto degli articoli 2 e 3 della legge 249/1997. Oggetto della verifica di costituzionalità operata dalla Consulta furono quindi, le disposizioni contenute nell’articolo 2, comma 6, e nell’articolo 3, commi 6 e 7, della legge Maccanico. [59]
I giudici costituzionali, nel motivare la decisione, osservarono in primo luogo come “la formazione dell’esistente sistema radiotelevisivo privato in ambito nazionale ed in tecnica analogica trae origine da situazioni di mera occupazione di fatto delle frequenze [...] al di fuori di ogni logica di incremento del pluralismo nella distribuzione delle frequenze e di pianificazione effettiva dell’etere”, aggiungendo che “detta situazione di fatto è stata peraltro[...] legittimata ex post“. Fin dal 1984, infatti, il legislatore utilizzò la tecnica della legittimazione dell’esistente, con il rilascio (a sanatoria) delle concessioni alle emittenti già operanti, in attesa di una riorganizzazione normativa del settore.
La Corte precisò poi che “la protrazione del termine è stata motivata: fino al luglio 1997, dall’attesa della riforma complessiva del sistema radiotelevisivo e della predisposizione del nuovo piano di assegnazione delle frequenze; fino al luglio 1999, dall’attesa del rilascio della concessioni; in epoca successiva, dall’esigenza di attendere i tempi di attuazione del piano di assegnazione delle frequenze (approvato con deliberazione 30 ottobre 1998 dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni)“. E dunque la realtà radiotelevisiva privata affrontata nel 1994 non era sostanzialmente cambiata anzi si era aggravata, infatti “alle televisioni private sono state rilasciate, in data 28 luglio 1999, soltanto sette concessioni, peraltro senza attribuzione di frequenze, mentre nella fase transitoria sono state mantenute in esercizio con le frequenze già utilizzate anche le tre reti private nazionali riconducibili ad unico soggetto”; continuava dunque a sussistere il duopolio dichiarato incostituzionale. La Corte evidenziò poi come, in tale assetto, ci fosse una carenza di tutela del pluralismo informativo, che con l’attribuzione allo stesso soggetto della concessione per tre reti nazionali non veniva certamente realizzato.
Di fatto, la restrizione, per le reti di proprietà di uno stesso soggetto, di non superare il 20% delle programmazioni nazionali e la qualificazione come reti eccedenti per quelle che lo superavano, non assicurava il rispetto del principio di pluralismo informativo sancito dalla Corte perchè, di fatto, le reti in eccedenza continuavano ugualmente a trasmettere sulle frequenze terrestri. Secondo la legge Maccanico sarebbero state costrette a passare alla trasmissione via cavo o via satellite solamente quando lo avesse deciso l’Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni, in considerazione dell’effettivo e congruo sviluppo dell’utenza dei programmi radiotelevisivi via cavo o satellite.[60]
Al riguardo, la Corte osservò che la delibera n. 346/2001, con la quale l’Autorità fissò tale termine al 31 dicembre 2003, aveva carattere meramente preliminare, prevedendo, entro quel termine, un’ulteriore verifica dello sviluppo dei sistemi alternativi di diffusione, in modo da controllare se, all’avvicinarsi della scadenza, le previsioni assunte si fossero rivelate corrette ed in caso contrario, prorogare il termine. Tale riserva atteneva, in sostanza, alla verifica dell’effettiva percentuale di “digitalizzazione” delle famiglie, che avrebbe permesso, secondo la legge Maccanico, il trasferimento delle reti eccedenti sulle piattaforme digitali. L’attesa dello sviluppo delle nuove tecnologie fu la causa della legittimazione dell’ennesimo regime transitorio, ma questo sviluppo, secondo quanto emerso dall’accurata istruttoria condotta dalla Consulta, non avrebbe raggiunto la soglia minima prevista in tempi brevi. I risultati dalle analisi della Corte portarono la stessa ad affermare che: a) “il sistema di trasmissione via cavo è a uno stato poco più che embrionale“; b) “il sistema di trasmissione via satellite raggiunge ancora un numero modesto di utenti“; c) “la televisione digitale terrestre è ancora in fase di sperimentazione“. “Tutti gli elementi raccolti dall’istruttoria conducono, anzi, a ritenere irrealizzabile, in periodi prossimi o almeno ragionevolmente susseguenti in maniera certa e definitiva, il rispetto del termine previsto in via amministrativa sulla base dei criteri fissati dal citato comma 7 dell’art. 3″.
Ne conseguì, l’illegittimità costituzionale delle previsioni dell’articolo 3, comma 7, della legge 249/1997, che consentivano alle reti eccedenti di continuare a trasmettere in attesa di uno sviluppo effettivo e congruo dell’utenza dei programmi radiotelevisivi via satellite e via cavo che era ancora ben lontano dal realizzarsi.
La Consulta chiarì, però, che la violazione della Costituzione non sussisteva nella disciplina transitoria (quale quella delineata dal combinato disposto degli articoli 2, comma 6, e 3, comma 6, 9 e 11, della legge 249/1997), bensì nell’assenza, di “un termine finale assolutamente certo, definitivo e dunque non eludibile“, scaduto il quale trovasse finalmente piena applicazione il principio del pluralismo informativo esterno, “che rappresenta uno degli imperativi ineludibili emergenti dalla giurisprudenza costituzionale in materia“. La Corte individuò nel 31 dicembre 2003, data ripresa dalla delibera dell’Autorità, il limite per il trasferimento delle reti analogiche eccedenti dalla trasmissione via etere alla tecnologia satellitare. Il ragionamento seguito nella sentenza fu semplice: una volta esclusa la legittimità costituzionale di un regime transitorio indefinito, poteva utilizzarsi quale termine finale quello relativo alle mere esigenze tecniche di modificazione delle trasmissioni da parte delle reti eccedenti. In conclusione la decisione della Corte non mancò di puntualizzare che essa non intendeva pregiudicare “il diverso futuro assetto che potrebbe derivare dallo sviluppo della tecnica di trasmissione digitale terrestre, con conseguente aumento delle risorse tecniche disponibili“.
Molte critiche furono sollevate sull’eccessiva discrezionalità della Corte nel gestire gli effetti legali della pronuncia perchè lo spostamento in avanti della dichiarazione di incostituzionalità in questo caso raggiunse “proporzioni tali da spezzare il legame funzionale tra la decisione della Corte e la difesa delle posizioni soggettive da cui l’incidente di costituzionalità ha preso avvio e di quelle altre che alle prime sono da assimilare in forza dell’eguaglianza di fronte alla legge“[61]. In questo contesto non possono essere analizzati specificamente i problemi relativi alla dissociazione degli effetti caducatori rispetto alla dichiarazione di incostituzionalità[62] e alla disponibilità degli effetti legali delle pronunce di accoglimento ma basta ricordare che la dottrina tende a ritenere che i limiti alla naturale retroattività delle pronunce di annullamento devono essere basati su specifici valori costituzionali non esistendo un autonomo potere della Corte in merito[63]. In questo caso la Consulta “ha ritenuto di disporre non solo dell’automatico effetto ablativo, ma addirittura degli effetti legali derivanti dalla pronuncia di incostituzionalità e lo ha fatto senza motivare sul punto e quindi senza minimamente evidenziare il valore costituzionale che, a voler tutto concedere, nella specie giustificherebbe una siffatta deroga ad elementari principi di logica“[64]. Inoltre la dottrina mise in discussione la logica complessiva su cui si fondò la sentenza in quanto risultava un inequivoca dichiarazione di illegittimità della normativa sottoposta a giudizio, ma vennero poi rinviati gli effetti propri dell’incostituzionalità in un modo insolito. La sentenza in esame impediva da un lato di ricondurla nello schema di quelle di c.d. “costituzionalità provvisoria” dato che il mantenimento in vita delle norme impugnate dipendeva da una norma a latere della decisione; dall’altro non la si poteva neanche configurare come una pronuncia di c.d. “incostituzionalità accertata ma non dichiarata” perchè non faceva prefigurare un ulteriore giudizio nel quale dichiarare l’incostituzionalità accertata[65]. Si può trovare un altro elemento che ha fatto sollevare perplessità nel criterio che è stato adottato per valutare la rilevanza della questione. La rilevanza è stata valutata “complessivamente plausibile“, ma questa è stata significativa solo “in ingresso”[66], in quanto si riconobbe che il giudizio a quo non poteva essere risolto se non utilizzando la norma impugnata, rimanendo priva di effetti “in uscita”. Non essendo stato caducato con effetto automatico il regime transitorio censurato, l’auspicato oscuramento delle reti eccedenti non si verificò e il diritto soggettivo dei ricorrenti, pur dichiarato legittimo dalla Corte, non fu protetto. Lo stesso effetto di “irrilevanza” prodotto dalla sentenza 466/2002 era stato oggetto di vive critiche da parte della stessa Corte, in occasione della sentenza n. 232 del 1989, nei confronti di una sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee. In quell’occasione la Consulta affermò che ” il diritto di ognuno ad avere per qualsiasi controversia un giudice e un giudizio verrebbe a svuotarsi nei suoi contenuti sostanziali se il giudice, il quale dubiti della legittimità di una norma che dovrebbe applicare, si veda rispondere dall’autorità giurisdizionale cui è tenuto a rivolgersi, che effettivamente la norma non è valida, ma che tale invalidità non ha effetto nella controversia oggetto del giudizio principale, che dovrebbe quindi essere deciso con l’applicazione di una norma ritenuta illegittima“[67].
La Corte costituzionale, deluse coloro i quali, pur in possesso di concessione, non poterono trasmettere perché non furono attribuite loro le frequenze necessarie, di fatto occupate dalle reti eccedenti. D’altra parte, surrogandosi a un legislatore colpevolmente inadempiente, venne stabilito in via giurisprudenziale un termine perentorio entro il quale sarebbe dovuta venire a cessare la programmazione terrestre delle reti eccedenti.
Ma “quid iuris nel caso in cui allo spirare del termine non risultassero compiutamente perfezionati i presupposti tecnico-amministrativi per la migrazione dal comparto analogico delle reti eccedenti?” si chiese P. Costanzo nel commentare la sentenza, rispondendo poco dopo con la previsione “che la situazione, diventata improvvisamente illegale ad ogni effetto, non potrebbe che aprire la strada sia a iniziative di oscuramento e di blocco delle radiodiffusioni ricadenti in simile situazione, sia ad iniziative volte alla rassegnazione delle frequenze liberate a favore degli aventi diritto”.[68]
Capitolo VII
“La disciplina vigente”
Sommario: 1. Gli interventi del Presidente Ciampi— 2. La legge Gasparri —
3. L’incredibile caso di Europa7—
1. Gli interventi del Presidente Ciampi
“Non c’è democrazia senza pluralismo e imparzialità dell’informazione“
Si chiuse così il messaggio alle Camere inviato il 23 luglio del 2002 dal Presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi. Questo messaggio oltre a rappresentare un riassunto dal punto di vista politico istituzionale dei problemi legati alla radiotelevisione, ci offre vari spunti di riflessione sia riguardo ai contenuti che riguardo alla forma del messaggio stesso[69]. Per quanto riguarda le modalità scelte dal Presidente, la “formalità” del messaggio prevista dall’art. 87, comma 2, Cost., sottolineò sicuramente la particolare solennità e il rilievo politico-istituzionale dell’intervento, dopo che analoghe osservazioni pronunciate in occasioni di carattere meno formale erano cadute nel vuoto[70]. Per quanto riguarda i contenuti si può osservare che il messaggio indicò cinque linee guida per la normativa futura richiamando da un lato la giurisprudenza costituzionale e, dall’altro le direttive comunitarie in materia.[71]
Il Presidente considerò che nel settore della stampa quotidiana e periodica vi fosse un adeguato livello di concorrenza e pluralismo mentre restasse la necessità di un intervento legislativo nel settore radiotelevisivo. Le evoluzioni tecnologiche vennero considerate un aiuto nel contrastare la costituzione di posizioni dominanti ma “il pluralismo e l’imparzialità dell’informazione non potranno essere la conseguenza automatica del progresso tecnologico” vennero indicate quindi come “necessarie nuove politiche pubbliche per guidare questo imponente processo di trasformazione“.
Le considerazioni svolte da Ciampi in questo messaggio e la pronuncia della Corte costituzionale n. 466/2002, portarono al rinvio del testo di riforma del settore radiotelevisivo approvato dal Parlamento nel dicembre del 2003. Nel messaggio presidenziale allegato al rinvio venne sottolineato come il testo fosse contrario alla sentenza 466/2002 prevedendo, in sostanza, una proroga di un anno del termine inderogabile del 31 dicembre 2003; si aggiunse anche la preoccupazione che il SIC (Sistema Integrato delle Comunicazioni) avrebbe potuto portare alla formazione di posizioni dominanti a causa della sua dimensione.[72]
Nel rinviare il testo il Presidente aggiunse dubbi di costituzionalità anche in merito alle mancate limitazioni per la raccolta della pubblicità per il settore radiotelevisivo a favore della stampa; sottolineava inoltre come il testo non fornisse adeguate indicazioni sui poteri sanzionatori in capo all’Autorità garante, in caso di accertamento di posizioni dominanti.
L’effetto immediato del rinvio fu quello di impedire l’emanazione di una nuova riforma entro il termine del 31 dicembre e il conseguente obbligo di trasferimento per le reti eccedenti.
2. La legge Gasparri
Per evitare gli effetti della sentenza 466/2002 il Governo emanò il 24 dicembre 2003 un decreto legge (n. 352 convertito con la legge 24 febbraio 2004 n. 43) che consentì la prosecuzione della programmazione delle reti eccedenti e modificava i tempi e le modalità di accertamento da parte dell’Autorità di garanzia dell’effettivo avvio del sistema del digitale terrestre. Da più parti si contestarono i motivi di necessità ed urgenza addotti dal Governo per giustificare l’emanazione di questo decreto.
Il disegno di legge governativo di riforma del sistema, dopo il lungo iter e le numerose polemiche che fece scaturire, venne approvato dal Parlamento e divenne la legge n. 112 del 2004. La legge in esame però non soddisfò le attese di chi si aspettava una riforma organica del settore, infatti il compito di unificare le norme in materia fu affidato al Governo sulla base della delega contenuta nell’art. n. 16. In base a tale disposizione il Governo, entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge 112, avrebbe dovuto emanare un “testo unico della radiotelevisione” con il quale si sarebbero dovute riordinare le norme vigenti apportando “le integrazioni, modificazioni e abrogazioni necessarie al loro coordinamento o per assicurarne la migliore attuazione, nel rispetto della Costituzione, delle norme di diritto internazionale vigenti nell’ordinamento interno e degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea e alle Comunità europee“.[73]
Per quanto riguarda le norme a tutela della concorrenza e del pluralismo, furono molte le dichiarazioni di principio contenute nell’articolo 5, tuttavia la concreta realizzazione di condizioni di concorrenza e di pluralismo venne demandata all’ Autorità di garanzia a cui venne altresì delegato il compito di assegnare le frequenze per la trasmissione in tecnica digitale. La disciplina antitrust a tutela della concorrenza e del pluralismo fu basata sulla previsione, come parametro di riferimento, del s.i.c. (sistema integrato delle comunicazioni) che venne definito (all’art. n. 2 c. 1, lett. g) come il settore economico che comprende: “stampa quotidiana e periodica; editoria annualistica ed elettronica anche per il tramite di internet; radio e televisione; cinema; pubblicità esterna; iniziative di comunicazione di prodotti e servizi; sponsorizzazioni“. Il testo rinviato dal Presidente nel dicembre del 2003, individuava un paniere ancora più ampio e infatti fu successivamente ridimensionato per ottemperare alle indicazioni di Ciampi.
In base all’art. n. 15 “All’atto della completa attuazione del piano nazionale di assegnazione delle frequenze radiofoniche e televisive in tecnica digitale, uno stesso fornitore di contenuti [...] non può essere titolare di autorizzazioni che consentano di diffondere più del 20 per cento del totale dei programmi televisivi o più del 20 per cento dei programmi radiofonici irradiabili su frequenze terrestri in ambito nazionale mediante le reti previste dal medesimo piano”. Non essendo prevista la distinzione tra mercato televisivo analogico e digitale, rimangono dei dubbi sulla legittimità di questa prescrizione; essendo attivi una decina di canali che, sommati a quelli che trasmettono in tecnica analogica consentono di raggiungere un ammontare complessivo di una ventina di canali disponibili: applicando a tele base di calcolo il limite del 20% previsto, risulta che il limite di programmi irradiabili salga da due a quattro indifferentemente su piattaforma digitale o analogica. L’operatore privato oggi dominante, non solo viene legittimato a continuare la trasmissione con le reti eccedenti la normativa del 1997 dichiarata incostituzionale, ma addirittura potrebbe acquisire nuove emittenti indifferentemente analogiche o digitali. La norma citata prescrive l’entrata in vigore della disciplina all’atto della completa attuazione del piano nazionale di assegnazione delle frequenze quindi comporta un nuovo regime transitorio le cui linee sono dettate dal capo V della legge: l’art. n. 23 prescrive che “i soggetti esercenti a qualunque titolo attività di radiodiffusione televisiva in ambito nazionale e locale [...] possono richiedere le licenze e le autorizzazioni per avviare le trasmissioni in tecnica digitale terrestre “. Il Governo in data 31 luglio 2005, ha emanato il “testo unico della radiotelevisione”[74] che non presenta novità di rilievo rispetto alle regole dettate dalla legge n. 112/2004, infatti continua a prevedere riguardo all’argomento trattato che: “Fino all’attuazione del piano nazionale di assegnazione delle frequenze televisive in tecnica digitale, i soggetti non titolari di concessione, [...] possono proseguire l’esercizio della radiodiffusione televisiva in tecnica analogica”.
Anche se alcuni autori dipingono uno scenario ottimistico secondo cui la televisione analogica sembra già essere in posizione minoritaria rispetto ai “nuovi media”[75], la dottrina maggioritaria[76], e la stessa Autorità affermano che l’avvento della tanto annunciata “rivoluzione digitale”[77], sembra ancora distante. Secondo la Relazione annuale dell’Autorità garante del 2005, relativa all’anno 2004 “a metà aprile 2004, il numero di decoder (apparecchio necessario per la ricezione del digitale terrestre) venduti in Italia era di circa 290.000 unità”.[78]e, riguardo all’ascolto medio annuale, “RAI e Mediaset rappresentano, sia nel prime time che in riferimento all’ascolto nell’intera giornata, circa il 90% dell’audience”.
E’ dunque evidente come anche quest’ultima legge di riforma ed il successivo testo unico si siano inseriti nel solco delle normative precedenti continuando a legittimare, grazie all’ennesima disciplina transitoria, la situazione che si è creata di fatto nel 1984 e dichiarata incostituzionale dalla Corte costituzionale dal 1988 in poi.
3. L’incredibile caso di “Europa7″
Caso emblematico delle conseguenze della disciplina perennemente transitoria con la quale si è regolato il sistema radiotelevisivo fin dalla sua nascita è il caso di Europa7, un emittente che aveva ottenuto la concessione in seguito alla legge Maccanico e alla quale dovevano venire assegnate le frequenze delle reti considerate eccedenti dalla legge stessa.
L’ art. n. 1 della legge Maccanico assegnava all’Autorità garante delle comunicazioni il compito di “predisporre il regolamento sui criteri e sulle modalità di rilascio delle concessioni e delle autorizzazioni in materia radiotelevisiva“, questo fu pubblicato il 12 dicembre del 1998[79]. Il regolamento definiva le disposizioni per il rilascio delle concessioni per la radiodiffusione televisiva su frequenze nazionali e locali in tecnica analogica, e precisava che “le concessioni sono rilasciate per la radiodiffusione e per l’installazione e ed esercizio degli impiani di diffusione e dei necessari collegamenti di telecomunicazioni”; “Le concessioni determinano altresì le frequenze pianificate sulle quali gli impianti sono abilitati a trasmettere, la potenza, l’ubicazione, il diagramma di antenna e l’area di servizio” [80]. L’art. n. 17, intitolato “Particolare regime delle reti eccedenti i limiti di cui all’art. n. 2 c. 6, e all’ art. n. 3 c. 11 della legge“, permetteva anche alle reti considerate “eccedenti” dalla legge 249/1997, di partecipare alla gara d’appalto. In questo modo si continuò a legittimare anche in via amministrativa la situazione di fatto prevedendo che, qualora queste reti si fossero collocate utilmente in graduatoria, avrebbero potuto proseguire in via transitoria nell’esercizio delle trasmissioni. Secondo il regolamento, le concessioni dovevano essere assegnate nel rispetto del “Piano nazionale di assegnazione delle frequenze per la radiodiffusione televisiva” approvato dall’AGCOM (con la delibera del 30 ottobre 1998 n. 68); ma questo procrastinava la suddivisione delle frequenze a “subito dopo il primo esame delle richieste di concessione, con l’obiettivo di consentire il rilascio delle concessioni stesse entro i termini di legge“(art. n. 2.7). Il 24 luglio fu pubblicata la graduatoria delle concessionarie ed Europa7, una nuova emittente di proprietà di Francesco Di Stefano, risultò settima su otto concessioni assegnabili[81]; a questo punto l’Autorità avrebbe dovuto procedere con la suddivisione delle frequenze per definire quelle assegnabili ad ogni operatore concessionario. A causa del suo ritardo il 28 ottobre 1999, con decreto del Ministro delle comunicazioni, vennero pubblicate le assegnazioni senza l’indicazione delle frequenze disponendo che, per la specificazione delle stesse, bisognasse aspettare l’adeguamento del Piano nazionale di assegnazione[82]. Con lo stesso decreto, che negava la concessione a Rete4 in quanto eccedente, le si concedeva una “abilitazione speciale” per continuare a trasmettere fino al completamento del Piano nazionale ex art. n. 17 c. 2 del regolamento 78/98.
Di Stefano, titolare di una concessione inutilizzabile, ricorse al T.A.R. del Lazio chiedendo la revoca del decreto e l’assegnazione in tempi brevi delle frequenze che gli erano state concesse dal ministero ma non indicate dall’Autorità; il giudice amministrativo rimise la questione di legittimità alla Corte costituzionale che si pronunciò con la sentenza 422/2002 della quale abbiamo già analizzato le conseguenze. La sentenza prevedeva come termine ultimo per la liberazione delle frequenze occupate dalle reti eccedenti il 31 dicembre 2003, ma nel prossimo capitolo si osserverà come la serie di proroghe che hanno caratterizzato la disciplina della radiotelevisione non dovesse terminare.
A seguito dell’entrata in vigore della legge “Gasparri”, Di Stefano ricorse anche alla Corte di Giustizia delle comunità europee lamentando l’incompatibilità della stessa rispetto alle regole comunitarie in materia di concorrenza ma la pronuncia in merito non si è ancora avuta. In un’intervista resa al quotidiano “La Stampa” l’imprenditore ha dichiarato che: “La Corte di Giustizia europea si dovrebbe pronunciare entro l’anno. E la politica tutta, che non ha mai avuto coraggio, dovrà assolutamente ottemperare”.[83]Di Stefano non rinuncia a sperare.
“Conclusione”
Il problema del “giudicato costituzionale”
Dalla disciplina della radiotelevisione ricostruita nel presente lavoro, si può trarre la conclusione che, nel corso degli ultimi vent’anni, le tesi e le decisioni della Corte costituzionale siano state, nella maggior parte dei casi eluse o disattese dal legislatore.
Promulgando la fase transitoria dell’analogico terrestre, con la normativa attualmente in vigore ( l. n. 112/2004 e il T.U. radiotelevisione), il Governo ha favorito, il mantenimento dello status quo; e ha inciso sulle posizioni giuridiche soggettive di quegli imprenditori che speravano nel termine del 31 dicembre 2003 per vedersi attribuire le frequenze assegnate in base alla legge Maccanico. Nasce di qui il problema, più volte affrontato dalla dottrina, della sussistenza di un “giudicato costituzionale” che vincoli il legislatore e se, in caso di risposta affermativa, questo possa essere applicato agli atti normativi sopra indicati. La dottrina prevalente ha dato risposta positiva al primo quesito, in riferimento a una eventuale legge che riproduca retroattivamente un’altra già dichiarata incostituzionale alla luce dello stesso parametro[84], in quanto si produrrebbe una “doppia incostituzionalità”[85]: contro il parametro costituzionale e contro il giudicato, che rappresenta il ruolo attribuito dalla Costituzione alla Corte costituzionale. Alcuni autori arrivano a ipotizzare l’illegittimità ex art. 136 Cost. delle norme “qualora, nell’ambito della stessa vicenda politico-legislativa la nuova legge si presentasse fornita di un significato antagonistico rispetto alla pronuncia di incostituzionalità“[86], in questo caso l’illegittimità non sarebbe nella riproduzione di una disciplina precedente ma nella riproduzione del significato e della portata normativa della disposizione.
Si pone quindi il problema se la proroga nel tempo di una disciplina dichiarata incostituzionale possa essere considerata violazione del giudicato costituzionale o meno: la dottrina prevalente si è espressa a favore di questa soluzione, considerando inammissibile l’espediente delle “soluzioni transitorie, con le quali, riproducendo la norma incostituzionale si tende a perpetrarne provvisoriamente l’esistenza, novandone la fonte e quasi contrarius actus sospendendo ad tempus l’efficacia del precetto costituzionale [...] con la conferma della disposizione caducata“[87].
Poiché prorogare nel tempo una disciplina già dichiarata incostituzionale equivale a ripristinare una situazione normativa già dichiarata illegittima, la Corte ha fatto rientrare anche questa ipotesi nell’ambito di quelle in cui si può applicare direttamente il principio di giudicato costituzionale ex art. 136 Cost.[88] Nella sentenza n. 422/2002 la Corte però non ha applicato il principio del giudicato costituzionale, ponendosi in contrasto con alcune sue pronunce precedenti. In quella sentenza si affermava che la disciplina transitoria precedente alla sentenza 420/1994, non era stata dichiarata incostituzionale e che neanche il regime transitorio all’epoca in vigore dovesse essere illegittimo purché fosse limitato nel tempo, pur riconoscendo che la normativa in esame (l. 249/1997) costituiva una “grave lesione del giudicato costituzionale e nella plateale violazione dei principi in esso affermati“. Queste affermazioni sembrano in contrasto con il precedente orientamento giurisprudenziale perchè, pur dichiarando l’identità della situazione in esame con quella già dichiarata incostituzionale[89] (quindi riconoscendo la “doppia incostituzionalità” citata in precedenza), la Consulta non ha ritenuto illegittimo il regime transitorio che era stato portato al suo giudizio.
Nel nostro ordinamento sembra non esistere la previsione di qualche forma di “esecuzione” del giudicato costituzionale, il quale corre il rischio di essere un istituto con scarso rilievo pratico pur avendo pesanti implicazioni politiche, intendendo come “politico” il rapporto istituzionale della Corte rispetto a quello degli altri poteri dello Stato. I più recenti studi[90] si spingono a proporre la possibilità, per i giudici ordinari, di disapplicare delle norme per “violazione del giudicato costituzionale” ma la Corte nella sua giurisprudenza l’ha sempre escluso; la soluzione prospettata può essere quindi più flessibile e prevedere “a fianco del potere di disapplicazione, da parte dei giudici, la strada dell’eccezione di incostituzionalità; in questo modo si garantirebbero da un lato la risposta immediata ed efficace contro la violazione del giudicato, e dall’altra attraverso il ritorno alla Corte, la possibilità di una estensione erga omnes con maggiori garanzie di certezza del diritto”[91]. E’ stato anche proposto di valorizzare l’intervento del parlamento, prevedendo la possibilità di un suo intervento “preventivo” grazie all’applicazione dell’art. n. 23 della legge n. 87/1953. Quest’ultima prescrive la comunicazione delle ordinanze di rimessione, da parte del cancelliere della Corte, ai presidenti delle due camere; la ratio sembra quindi quella di mettere in condizione il Parlamento di intervenire efficacemente ripristinando la legittimità della norma in questione prima della sentenza che potrebbe dichiararne l’illegittimità[92]. Altri autori pongono l’attenzione sul ruolo istituzionale della Corte e criticano l’attenzione che la stessa pone verso le conseguenze delle proprie decisioni, fino ad arrivare a affermare che :”Resta da sperare che il continuo spostamento della linea tra le ragioni del diritto e quelle della politica, a favore di queste ultime, non finisca col travolgere il principio di legalità costituzionale e con esso la possibilità per il sistema di giustizia costituzionale di incidere realmente sul rispetto delle regole del gioco“.[93]
Come si è visto, le questioni ancora aperte sono molte e la giurisprudenza della Consulta non ha ancora raggiunto una linea precisa nell’interpretazione del problema in questione. La figura del giudicato costituzionale, proprio perchè si trova al centro delle questioni in cui si riscontra l’attrito maggiore tra le posizioni della Corte e il legislatore, è un istituto che dovrebbe essere chiarito al più presto dalla giurisprudenza; la applicazione dell’art. 136 Cost. al caso della disciplina della radiotelevisione avrebbe portato sicuramente a risultati diversi. Nelle sentenze in materia la Corte ha sempre ritenuto che le conseguenze di una dichiarazione di illegittimità “secca” della disciplina transitoria, avrebbe portato a conseguenze peggiori della situazione attuale ma, alla luce di quanto si è detto fin qui, un dubbio ci è concesso.
[1] Sentenza è citata da E. Cheli in “La comunicazione” intervento al seminario della LUISS: “I diritti fondamentali e le corti in Europa” su www.luiss.it/semcost/index
[2] G. Sartori, Homo videns. Televisione e post-pensiero, Laterza, Bari-Roma, pag. 45.
[3] H. Aretndt, La vita della mente, Bologna, 1987, pag. 171
[4] C. Pinelli, Suggestione dei messaggi televisivi, persuasione e manifestazione del pensiero, in “Dir. Inf.”, n. 1, 1995, pag. 2.
[5] D. McQuail, I media in democrazia, Il Mulino, Bologna, 1995, pag. 118.
[6] A. Pace, Stampa, giornalismo, radiotelevisione, Cedam, Padova, 1983, pag. 232. In linea con questa visione vedi anche il saggio non giuridico di J.L. Servan-Screiber, Il potere di informare, Mondadori, Milano, 1973.
[7] S. Fois, Informazione: potere o libertà?, in P. Barile, R. Zaccaria (a cura di), Rapporto ‘93 sui problemi giuridici della radiotelevisione in Italia, Giappichelli, Torino, 1994, pag. 404.
[8] A. Barbera, Le basi filosofiche del costituzionalismo, Laterza, Roma-Bari, 1997, pagg. 3 e segg.
[9] C. Pinelli, op. cit., pag. 14.
[10] K. Popper, Una patente per fare tv, in K. Popper, J. Condry, Cattiva maestra televisione, Donzelli, Milano, 1994, pag. 24.
[11] Tra i più recenti, S. Bentivegna (a cura di), Mediare la realtà, Francoangeli, Milano, 1994; G. Sani (a cura di), Mass media ed elezioni, Il Mulino, Bologna, 2001
[12] M. Barisone, Gli effetti delle comunicazioni politiche di massa sul voto: un panorama delle ricerche, in G. Sani (a cura di), op. cit, pag. 30.
[14] M. Barisione, op. cit., pag. 63.
[15] R. Zaccaria, Radiotelevisione e Costituzione, Giuffrè, Milano, 1977, pag. 20.
[16] F. Pierandrei Radio, Televisione e Costituzione, Unione tipografico-editrice torinese, Torino, 1961, pagg. 3 e segg.
[17] E. Santoro, L’evoluzione legislativa in materia di radiodiffusioni circolari; notizie e spunti, in “Diritto delle radiodiffusioni e delle telecomunicazioni”, vol. 1, 1969, pagg. 3 e segg.
[18] R. Zaccaria, op. cit. pag. 30.
[19] A. Campione, Sulla disciplina giuridica della televisione italiana, in “Giustizia Civile”, 1961, pagg. 15 e segg. e R. Esposito Il canone, in Trattato di diritto amministrativo, G. Santaniello (diretto da), Cedam, Padova, 1996 vol. 15.2, pagg. 353 e segg.
[20]S. Fois, Libertà di diffusione del pensiero e monopolio radiotelevisivo , in “Giurisprudenza Costituzionale”, 1960, pagg. 1127 e segg.
[21] P. Barile, Riflessioni di un giurista su “Tribuna politica”, in “Dir. Radiodiff.”, 1970, pagg. 45 e segg.
[22] S. Fois, op. cit., pagg. 1131 e segg.
[23] C. Chiola, I comandamenti della Corte per il settore radiotelevisivo e R. Zaccaria, L’alternativa posta dalla corte: monopolio pluralistico della radiotelevisione o liberalizzazione del servizio, entrambi in “Giur. Cost.”, 1974, pagg. 1168 e segg.
[24] R. Zaccaria, op. cit.,pagg. 85 e segg.
[25]Per maggiori approfondimenti su questa sentenza: C. Chiola, Il pluralismo spontaneo per la radiotelevisione locale, in “Giur. Cost., 1976, pagg. 1418 e segg. e P. Caretti, Monopolio pubblico e radio-tv “libere” dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 202 del 1976, in “Dir. Radiodiff.”, n. 2, 1976, pagg. 248 e segg.
[26] N. Lipari, Inerzia legislativa e prospettive di riforma del sistema radiotelevisivo, in “Dir. Radiodiff.”, 1983, pagg. 439 e segg. sottolinea la precisa volontà politica che nascondeva l’inerzia.
[27] R. Zaccaria, Radiotelevisione, in G. Santaniello, op. cit., pag. 4.
[28] R. Zaccaria, op. ult. cit., pag. 6.
[29] C. Chiola, L’alternativa alla riserva statale dell’attività radiotelevisiva nazionale, in “Giur. Cost.”, 1981, pagg. 1386 e segg.
[30] R. Borrello, Cronaca di una incostituzionalità annunciata (ma non … dichiarata), in “Giurisprudenza Costituzionale”, 1988, pagg. 3951 e segg.
[31] R. Zaccaria, Televisione dal monopolio al monopolio, Baldini e Castoldi, Milano, 2003, pag. 22.
[32] R. Borrello, op. cit., pag. 3957.
[33] E. Roppo, La politica surrogata: quindici anni di giurisprudenza televisiva della Corte costituzionale, in “Democrazia e diritto”, n. 3, 1990, pagg. 253 e segg.
[34] E. Roppo, op. cit. pag. 263
[35] A. Busani, Legittimità costituzionale “provvisoria” dell’interconnessione “funzionale” tra emittenti radiotelevisive private, in “Rivista di diritto industriale”, parte II, 1989, pagg. 195 e segg.
[36] R. Zaccaria, Dal monopolio al monopolio cit., pag. 26.
[37] R. Zaccaria, Radiotelevisione, in Trattato di diritto amministrativo cit., pag. 9.
[38] R. Zaccaria, op. ult. cit., pag. 10.
[39] Come osserva R. Zaccaria in La Corte costituzionale applica direttamente il principio pluralistico in materia radiotelevisiva e… “non fa il vuoto” , in “Giurisprudenza costituzionale”, 1994, pag. 3749.
[40] Citato in R. Zaccaria, op. cit., pag. 3751.
[41] Come R. Zaccaria, op. cit., pag. 3755.
[42] R. Zaccaria, op. cit., pag. 3753. Si possono vedere, a questo proposito, i risultati dello studio di L. Ricolfi, Elezioni e mass media. Quanti voti ha spostato la TV, il Mulino,Bologna, 1994.
[43] Per un approfondimento sul tema: V. Salvatore, Concorrenza televisiva e diritto comunitario, Cedam, Padova, 1993, e L. Vespignani, Telediffusione tra regime del servizio e servizio della libertà, Giuffrè, Milano, 1998.
[44] L. Vespignani, op. cit., pag. 59.
[45] V. Salvatore, op. cit., pag. 79.
[46] V. Salvatore, op. cit., pag. 65.
[47]R. Zaccaria e P. Barile (a cura di), Rapporto annuale sui problemi giuridici dell’informazione 1987, Cedam, Padova, 1988, pagg. 487 segg.
[48] Per una ricostruzione più completa vedi V. Salvatore, op. cit., pagg. 80 e segg. e L. Vespignani, op. cit., pagg. 141 e segg.
[49]F. Bonelli e S. Cassese, La disciplina giuridica delle telecomunicazioni, Milano, Giuffrè, 1999, pag. 11.
[50]G. di Plinio, Direttiva “Televisione senza frontiere”: ultimo atto per Italia e Lussemburgo in “Riv. Dir.pubb.comp. ed europ.”, 2002 vol. IV pag. 1937.
[51]In merito alla normativa anti-trust l’art. n. 2, comma 8 della legge stabiliva quanto segue: a) i soggetti destinatari di concessioni televisive in ambito nazionale anche per il servizio pubblico, di autorizzazioni per trasmissioni codificate in ambito nazionale, ovvero di entrambi i provvedimenti possono raccogliere proventi per una quota non superiore al 30 per cento delle risorse del settore televisivo in ambito nazionale riferito alle trasmissioni via etere terrestre e codificate; b) i soggetti destinatari di concessioni radiofoniche in ambito nazionale possono raccogliere le risorse economiche calcolate sui proventi derivanti da pubblicità e da sponsorizzazioni per una quota non superiore al 30 per cento del totale delle risorse del settore radiofonico. Ai fini dello sviluppo del settore nella fase iniziale, l’Autorità può stabilire una quota di raccolta delle risorse economiche maggiore di quella prevista nella presente lettera; c) i soggetti destinatari di autorizzazioni per emittenti televisive via cavo ovvero via satellite possono raccogliere proventi non superiori al 30 per cento del totale delle risorse; d) i soggetti che comunque detengono partecipazioni in imprese operanti nei settori della radiotelevisione e dell’editoria di giornali quotidiani e periodici possono raccogliere, sommando i ricavi dei due settori, proventi non superiori al 20 per cento del totale nazionale
[52] Delibera n. 315/00/CONS, § 4.3.2.4. Tutto il materiale attinente all’attività della Autorità è disponibile sul sito web: www.agcom.it
[53] Delibera n. 346/01/CONS.
[54] Per avere un inquadramento generale, C. Magnani, “L’ordinamento della comunicazione in recenti interventi di Corte Costituzionale, Autorità garante e Presidente della Repubblica” in “Quaderni Costituzionali”, n. 1, 2003, pag. 151 segg.
[55] AGCOM, “Relazione annuale sull’attività svolta e sui programmi di lavoro“, in “Diritto delle Radiodiffusioni”, n.1, 2001, pag. 618 e segg.
[56] A. Besi, N. Signori, A. Valastro e S. Venturi, “Rivista delle Radiodiffusioni e Telecomunicazioni”, n. 1, 2000, pagg. 35 e segg.
[57] O. Grandinetti, “Par condicio”, pluralismo e sistema televisivo, tra conferme e novità giurisprudenziali, in un quadro comunitario e tecnologico in evoluzione, in “Giur. Cost.”, 2002, pagg. 1319 e segg.
[58] Ric. n. 4225/1999 T.A.R. Lazio.
[59] Per approfondimenti vedere E. Apa, op. cit, pagg. 356 e segg.
[60] M. Olivetti, “Pluralismo, garanzia ineludibile“, in “Diritto e giustizia”, n. 44, 2002, pag. 14.
[61] G. Zagrebelsky, Il controllo da parte della Corte costituzionale degli effetti temporali delle pronunce di incostituzionalità, in AAVV, Effetti temporali delle sentenze della Corte costituzionale anche con riferimento alle esperienze straniere, Milano, Giuffrè, 1989, pag. 199.
[62] La dissociazione è ritenuta inammissibile da G. Zagrebelsky, Il controllo da parte della Corte costituzionale degli effetti temporali delle pronunce di incostituzionalità, in op. cit., pag. 203,Milano, Giuffrè, 1989.
[63] Tra gli altri F. Modugno, Considerazioni sul tema, in Effetti temporali…, cit., pag. 15 e segg.
[64] A. Pace, Legge Gasparri e Corte costituzionale, in “Rassegna Parlamentare”, n. 4, 2004, pag. 379.
[65] P. Costanzo, La libertà d’informazione non può più attendere: ma la Corte continua ad ammettere il transitorio pur censurando l’indefinito., in “Giur. Cost.”, 2002, pagg. 3896 e segg.
[66] P. Costanzo, op. cit., pag. 3899.
[67]P. Costanzo, op. cit., pag. 3884, citando questo passaggio critica la decisione della corte per le “invenzioni” che caratterizzano le decisioni della Corte politicamente importanti.
[68] P. Costanzo, op. cit., pag. 3898.
[69]A. Pace, “Per una lettura in controluce del messaggio presidenziale su pluralismo e imparzialità dell’informazione” in “Giur. Cost.” 2002, pagg. 2337 e segg.
[70] A. Pace, op. cit.,pag. 2339.
[71]E. Scalfari, I cinque paletti piantati da Ciampi, in La Repubblica, 29 luglio 2002, pag. 13 da una lettura positiva del messaggio.
[72]E. Cheli, “La comunicazione” cit.
[73] Tra i tanti M. Cuniberti G. E. Vigevani, La riforma del sistema radiotelevisivo, Torino, Giappichelli, 2004, pagg. 9 e segg. e R.Zaccaria, Diritto dell’informazione e della comunicazione, Cedam, Padova, 2004, pag. 226 e segg.
[74] G.U. del 7 settembre 2005, Supplemento Ordinario n. 150.
[75] Z. Zencovich, La disciplina della radiotelevisione nella società della comunicazione, in “Quad. Cost.”, n. 2, 2004, pagg. 325 e segg.
[76] R.Zaccaria, op. cit., pag. 150.
[77] M. Cuniberti G. Vigevani, op. cit. pagg. 30 e segg.
[78] AGCOM, Relazione annuale sull’attività svolta e sui programmi di lavoro, 2005, pag. 98.
[79] Delibera AGCOM, 1 dicembre 1998 n. 78.
[80] In G.U. 12 dicembre 1998.
[81] A. Wagner, Il grande scippo, Editori Riuniti, Roma, 2003, pagg. 33 e segg.
[82] D.m. 28 luglio 1999
[83] intervista di Maria Grazia Bruzzone da “La Stampa” del 25/04/06.
[84] Tra le altre, Sent. n. 347/1999 che dichiara l’illegittimità costituzionale della norma in questione perchè la ritiene “uno strumento surrettizio per eludere, in violazione dell’art. 136 della Costituzione, il giudicato costituzionale già formatosi” . In dottrina tra gli altri vedi, A. Pizzorusso, Effetto di giudicato ed effetto di precedente nelle sentenze della Corte costituzionale, “Giur. Cost.”, 1966, pagg. 1990 e segg. e R. Calvano, Brevi note in tema di giudicato costituzionale, “Giur. Cost.”, 1996, pagg. 2843 e segg.
[85]G. Zagrebelsky, La giustizia costituzionale, Il Mulino, Bologna, 1988 pag. 329.
[86] G. Zagrebelsky, op. cit., pag. 329.
[87] G. Lombardi, Riproduzione transitoria di norme illegittime ed elusione del giudicato, in “Giur. Cost.”, 1982, pag. 1342.
[88] A titolo di esempio, Sent. n. 223 del 1983, dichiara incostituzionale una disciplina transitoria per violazione dell’art. 136 Cost. sulla base della violazione del giudicato costituzionale.
[89] Sent. n. 420 del 1994, e precedentemente accertata ma non dichiarata nella sent. n. 826/1988.
[90] AA.VV., Il giudizio sulle leggi e la sua “diffusione”. Verso un controllo di costituzionalità di tipo “diffuso”?, Giappichelli, Torino, 2002, e AA.VV., Corte costituzionale e parlamento, Giuffrè, Milano, 2000.
[91] F. Dal Canto, Il giudicato costituzionale nel giudizio sulle leggi, Giappichelli, Torino, 2002, pagg. 336.
[92] P. Falzea, Aspetti problematici del seguito legislativo alle sentenze della corte costituzionale, in AA.VV., Corte costituzionale e parlamento cit., pagg. 177 e segg.
[93] R. Calvano, op. cit., pag. 2856.
